行政环境（行政系统存在和发展的不可或缺的条件）-趣爱秀

含义介绍

行政环境是指直接或间接影响，作用于行政系统的各种因素的总和。影响行政系统运行的因素包括两大部分，一是行政系统之外的环境，如政治，经济，社会，法律，文化，教育，科技，人口，资源，自然环境等；二是行政系统内部环境，如行政体制，职能，领导者，人际氛围等等。在此，我们着重阐明行政系统与外部环境间的相互影响关系.

随着行政学研究的深入发展，对行政环境与行政系统相互作用的研究已发展成为一门学科——行政生态学。它把行政系统视为生物有机体，把行政环境看作生态环境，借助生态学的有关理论来研究行政问题，给人们提供了许多重要启示.

主要特点

复杂性

行政环境是一个复杂的系统，其中有物质的，也有精神的；有社会的，也有自然的；有有形的，也有无形的；有国内的，也有国际的。如此众多的因素构成了行政环境的不同门类，不同层级，它们从不同角度对行政活动产生程度不同的影响。

差异性

行政环境在国家间，地区间存在明显的差异。国家间在自然环境，社会环境方面存在众多差异。一国内部的不同行政区域之间，往往也存在着自然环境和人文环境的差异。环境的差异决定了行政风格与模式的不同，行政特色随之产生.

变异性

环境因素，尤其人文环境因素一直处于变化之中，只不过变化程度是否显著而已。环境的重大变化往往对行政系统产生重大影响，这时行政系统常常要进行改革或重大调整，以适应变化了的环境。一般而言，伴随社会环境重大变化而来的往往是行政改革的进行.

关联性

环境因素，尤其是社会环境因素往往不是孤立存在的，相互间存在着连带关系。其中某一因素的变化会引起连锁反应，使众多环境因素发生相应变化。环境的这一特征要求行政系统对环境进行综合把握，同时，对环境施加影响必须慎重，必须考虑到由此而来的系列变化.

主要分类

行政环境

行政环境是一个非常复杂的体系，按不同的标准，可以进行不同的分类。根据各种因素性质上的差异，行政环境可区分为自然环境与社会环境。.

自然环境

行政的自然环境指行政生存空间所包括的各种自然存在物，具体指一个国家或行政部门所处的地理位置以及存在于这一地理位置上，对行政产生直接或间接影响的物质世界。对行政活动产生影响的自然环境主要包括各种自然资源，如空气，水,土地，矿产资源，以及由各种微生物，动植物构成的生态系统.

自然环境是构成人类从事经济活动的基本物质条件。自然条件对经济发展所起的基础作用决定了经济与社区发展特色，行政管理必须顺应这一点。同时，行政工作必须考虑自然条件的维护或有效利用，否则，人类的生存条件将恶化，行政的生存空间也将受到制约.

社会环境

行政组织的社会环境可分为三类；一是对一切行政组织均发生影响的一般社会环境；二是对某种组织有直接影响的特定社会环境；三是行政组织外的团体社会环境.

第一，一般社会环境。一般社会环境对行政组织内部的功能结构与运行都会产生影响。主要包括:文化——历史背景，价值观，意识形态，行为规范等；政治——国体，政体，国家机构，政党制度，政治风气与政治气候，公民政治参与程度等；经济——经济结构，经济体制，经济制度，资源开发，经济发展布局与水平等；社会——社会结构，社会制度，社会阶层，社会团体，社会控制，贫富差距，社会变迁与社会管理水平等；法律——宪法的功能与效应，法制的性质与程度，政府机关的权力分配关系，法治程度等；科学技术——科学技术的社会功能，科技发展水平，科技应用开发的广度与深度等；教育——教育制度，教育法令，国家教育的能力，国民教育的一般水平等；人口——人口数量，人口增长率，人口素质，人力资源开发利用状况，人口区域分布等.

第二，特定社会环境。对具体行政组织而言，一般社会环境并不总是都对其产生直接影响，只有那些与行政组织在功能上有直接关系者才对它发生直接影响与作用。这种直接对行政组织活动产生影响的因素构成了特定社会环境因素。特定社会环境与一般社会环境从表现形式上看并无差异，二者的区别主要在于前者对政府组织的影响更直接，力度更大.

第三，团体社会环境。现代社会的发展导致众多利益团体的出现。利益团体旨在谋求团体成员的利益。利益团体的行为必然对政府行为产生影响，同时，政府行为又决定了团体的利益能否得以实现；因此，现代政府与各种利益团体间存在着互相依赖与利用的关系，政府既要考虑满足团体的利益需要借助团体力量实现行政目标，又必须从社会整体利益出发平衡各团体间以及团体与一般民众间的利益关系以确保政府行为的公平，合理，有效。

理论依据

（一）环境的改变和人的活动在实践基础上的一致

行政系统和行政环境的关系也可得出如下结论：

（1）行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须并只能在一定行政环境中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。

（2）行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功能有效发挥的结果。

（3）行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。行政系统活动主要是执行国家意志，是制定方针、政策、法规、命令，只有通过实践，才能把这些变成改造环境的物质力量。而行政环境也只有通过实践才能得到改造。离开实践，行政系统的运作就陷于空谈而不能产生实际成果，行政环境也得不到自觉改造。

（二）经济基础对政治上层建筑的制约作用

行政环境

行政管理制度属政治上层建筑。作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但不能脱离经济基础而起作用，不能不受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。主要表现是：（1）经济环境决定行政系统的产生和存在；（2）经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；（3）经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。

（三）上层建筑其他方面对行政系统的作用

上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，包括军队、法院、监狱等物质设施，还包括政治、法律、宗教、艺术、哲学等各种观念形态。它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但又互相影响、互相作用。

相关背景

行政环境问题的提出行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。

行政生态学的兴起

生态学形成于19世纪末和20世纪初。20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。1947年，美国学者约翰？高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。1957年和1961年，利格斯？弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为三种模式：

（1）融合型即农业社会的行政模式；

（2）棱柱型即过渡社会的行政模式；

（3）衍射型即工业社会的行政模式。利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。

与行政管理的相互作用

一、行政管理与行政环境的平衡

(一)行政管理与行政环境平衡的必要性

行政环境

平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。

(二)行政管理和行政环境平衡的主要特点

1、综合平衡；

2、宏观平衡；

3、暂时平衡。

二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容

行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。

三、行政管理对行政环境的利用和改造

行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。行政管理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展；在于它对行政环境的能动的改造。

与现代行政管理的联系

行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，与行政环境发生一定的联系。古代如此，现代也是这样。但从历史发展过程看，行政管理与行政环境的联系却有逐步加强和日益紧密的趋势。

一、一般行政环境与公共行政

一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。

1、自然地理环境与公共行政

自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然地理环境不仅对民族的形成和对政府的塑造有重要影响，而且能为公共行政管理提供物资资源，对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响。自然地理条件和资源决定并限制了政府的决策和行政目标的选择。同时，公共行政也能够破坏自然环境。另一方面，各国政府也可以制定恢复和保护生态环境的发展经济的政策。

2、社会环境与公共行政

（1）政治环境与公共行政

一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。政治环境决定并制约公共行政。政治体制决定行政体制，决定政治与行政两者的关系，决定权力的制衡关系，决定行政权力的划分与运行方式。

（2）经济环境与公共行政

经济环境是由社会生产力和生产关系的状况构成的。经济环境对公共行政有决定性的影响。经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的政府必然由经济基础决定，从而决定了公共行政的性质、目标、原则、行为和方法。公共行政不可能超越经济环境所提出的要求和所提供的各种条件，尤其是政府职能的确定和行政目标的选择，更是如此。

在公共行政与经济环境的关系上，经济环境的决定作用是最根本的，是首要的。但是，公共行政对经济的反作用也是很大的。一旦行政体制适应经济体制，就能够强有力地推动经济发展。

（3）文化环境与公共行政

文化环境是由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总合。文化因素渗透到社会系统的各个领域，对行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等影响不仅是广泛的，而且是深远的。文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。可以讲，有什么样的文化环境就塑造出什么样的公共行政。适应文化环境的公共行政能够反过来改善文化环境。

以科学民主为核心的现代文化是现代公共行政文化的重要内容。

应当特别指出的是，意识形态对公共行政有指导作用和强制性的作用。

（4）国际环境与公共行政

国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。公共行政向地区化和全球化方向发展，所以，国家关系对公共行政就显得更为重要。国家环境对公共行政的影响有时也是决定性的。

二、具体环境与公共行政

1、具体环境的概念与内容

具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。

组织环境一般是比较稳定并比较确定的。公共组织的机构、职权、职能、人员、规章制度和组织文化等一旦形成，处于比较稳定状态，不仅不会轻易改变，而且要改变也是十分困难的。这些管理要素的稳定性保证了公共行政的有序性。。

组织环境的影响和作用涉及到组织的效率和工作人员的士气。

组织环境虽然受一般环境的影响，但是一旦组织环境形成自身的特点以后，却能够抵御一般环境的压力，保持组织环境的特性。

组织环境是一种约束力量和整合力量。组织环境是一种没有形成规章制度的规章制度，是一种没有制度化的制度。它是一种无形的组织规则和组织压力。

2、组织文化

（1）组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。组织文化包括组织观念，法律意识，道德感情和价值观等。

价值观是组织文化的核心。以价值观为核心的组织文化是形成组织规范、工作准则、思维方式、行为方式和人际关系准则的源泉。

公共组织的组织文化是来源于统治阶级的意识形态和传统文化。在中国为人民服务是公共组织文化的核心价值观，这是由马列主义的意识形态决定的。同时，中国传统上也有“君为轻，民为本，社稷次之”民本传统。当然，传统文化有其局限性，必须对它进行去粗取精、去伪存真、推陈出新。

但是，组织文化是领导者营造的，尤其是组织的创始者和以后的继任者们，他们的倾向性和主导思想起着决定性的作用。还有组织的第一批成员在组织活动和交往中所体验和领悟的东西而逐步演变为组织的各种规范和准则，并且作为一种组织文化保持下来。

（2）组织文化的作用。

组织文化具有价值导向作用。

组织文化是管理的基础，管理的灵魂。

组织文化是组织的个性。

组织文化为组织和组织成员提供精神动力。

组织文化的稳定性。

（3）组织文化的特征。对组织文化的评价还不可能有一种可以量化的标准，而仅能通过一个组织所具有的如下特征予以识别：组织成员的同一性程度，团队精神，对人的关心程度，组织的一体化的程度，风险承受程度，民主程度，报酬标准，重视结果，控制程度。