红顶中介（腐败现象）-趣爱秀

涵义类型

红顶，又名红顶子，借指高官，在国务院召开的一次常务会议上，国务院总理李克强指出，要严防以“红顶中介”替代行政收费的现象。“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”，通过形形色色的手续、关卡、资质、认证，“红顶中介”们蚕食着行政审批改革的红利。

主要有三类：

一是由政府转型过来具有审批权的组织，他们过去就是政府部门，后来变成了协会；

二是捆绑在政府主管部门的协会，主管部门有一部分职能隐藏或者直接委派给这类协会；

三是一些政府主管部门领导退休下来以后，在里面任职。

中介手段

1、有些中介机构、社会团体与个别部门不脱钩，或者明脱暗不脱，有些中介机构的出资人就是行政部门或者其工作人员；也有一些中介机构的出资人和法人代表虽在形式上与政府部门不相关，但是背后“操盘者”却是行政部门或其工作人员。这是典型的打着政府的旗号，建设的却是部门或者领导干部的“小金库”。

2、还有一种操作手法就是个别部门借着公权力的“鞭子”，搞起了“体外经济循环”。由于一些部门掌握着行政审批前期资格选拔权、审计、鉴定、评估、参评选拔、注册或公证等职权，便与中介机构和社会团体做起了“地下交易”。

3、有些中介机构或者社会团体依托行政职能，在年检或者其他审批事项中，搭车收费；有的直接将本属于行政部门的职能转化为经营服务性收费；个别部门挥舞着权力大棒，指挥企业或个人到指定或变相指定的中介机构接受有偿服务，为个别公司垄断市场撑腰助威，然后，再与中介机构进行暗箱分成。

4、分成方式更是花样百出：中介结构和社会团体要么以服务费、会费、协作费、咨询费的名义“分红”，要么以高房租、超额水电费等享受向主管部门“进贡”，要么以高息集资、投资分红的形式与主管部门结成利益共同体，更有甚者，直接将资金划转至主管部门或者所属事业单位。

5、个别部门把中介机构和社会团体当作单位“捞外快”的自留地，把自身应当承担的费用转由其管理的中介机构承担或者在中介机构报销费用；有些行政主管部门的工作人员在中介机构领取加班费、补贴、福利等等。

中介实例

2014年4月份，长沙建筑业协会建筑施工设备租赁分会向企业收保证金，企业不交钱登记就不能经营。此外，该协会还规定，未取得行业确认证书的建筑施工设备租赁企业，禁止在长沙承接该项业务，被戏称为“最牛行业协会”。该协会依托主管单位的权力，强制服务，强行收费，破坏公平开放透明的市场规则。

刘女士是湖南某地一家大型连锁酒店分店的店长，“一开始，税务局要求总部提供所有的票据。但是总部在外地，那么多的材料根本没法寄过来。后来，税务局又要求做财务报表，并且给我们指定了一家会计事务所，不在这个事务所做报表的话，年审就不给通过。”在付出了1万多元的代价后，刘女士总算通过了税务局的年审。

在湖北一家房地产企业工作的王先生，也有类似的遭遇：以前很多在政府部门办理的项目，都得去研究院所、检测机构甚至行业协会办理了，“跑一个项目，政府部门审批用不了多长时间，大部分时间都被中介机构评估、专家会审等环节占去了。”

2008年至2012年，最高人民检察院相关数据显示，全国检察机关立案侦查中介组织贪污贿赂犯罪达923人，分布于工程建设、执法司法、金融信贷、土地矿产、财政税收、国有企业等行业，涉案领域十分广泛。

2014年6月份，审计署的一份审计报告指出，13个中央部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响，采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入近30亿元。

环评中介

2015年3月7日，新任环保部部长陈吉宁公开承诺，将彻底解决环保系统红顶中介。环评业的红顶中介到底有多严重，涉嫌挂靠在环评机构中的环评师，近四成与环保部门人员同名。

高级红顶环评中介：环保部旗下中心人员担任环评公司高管环评机构中环联（北京）环境保护有限公司（下称中环联），位于北京市朝阳区。公开资料显示，中环联成立于2005年8月，2008年6月获得建设项目环评甲级资质。

公司一名负责人介绍，公司业务原本顺风顺水，且培养了不少环评师，“我们去年还算不错的，大概300来万。”

中环联至今已有四任法定代表人，分别是李恒远、冯晓星、曾晓东和谢玉红，他们都曾担任一个名为中华环保联合会的正副秘书长，现任谢玉红还与2004年在环保部从事财务审计工作的工作人员同名。公司隶属于中华环保联合会。

中华环保联合会与环保部关系紧密。比如，联合会秘书长由环保部任命，组织机构中有环保部高官。

两者在经费上也存在直接的关系。2009年9月，审计署公布的审计结果显示，2006至2008年，环保部为中华环保联合会的项目申请财政资金1145万元。

全国情况不完全统计：涉嫌挂靠环评师近四成与环保部门人员同名

公开资料显示，2014年环保部清理的62名挂靠环评工程师名单中，55名为环保系统的工作人员，占到了大多数。

环保部环评司数据中心查询显示，截至2015年3月22日，全国登记的环评工程师共计11368名。河南省507名环评工程师，178名涉嫌挂靠；四川省472名环评工程师，68名涉嫌挂靠……

挂靠情况较为严重的五个省数据发现，五省共有539名环评工程师涉嫌挂靠，其中96名与地方环保局局长或副局长重名，15名与当地环保系统单位处长或副处长重名，15名与当地监测站站长或副站长重名，26名与当地环保系统单位的主任重名，19名与当地环保系统单位科长重名。

涉嫌挂靠的环评师中，与环保部门工作人员同名的比例占到了将近40%，比例惊人。

危害治理

社会危害

“‘红顶中介’的存在会扰乱市场秩序，比如，地方上有一些协会对企业征收会费，如果不交的话，就不给企业年审。没了年审，企业怎么能经营。一方面，企业办理相关业务的经济负担没有实质性减轻，政府为企业减负添力的改革目标受阻，甚至还可能增加企业其他“包袱”，例如在不得不“被中介”的情况下涉嫌行贿。

另一方面，企业与政府通过“红顶中介”互动的过程，无疑会给企业带来错误的导向，长此以往，企业会普遍滋生“走偏门”的思维。

中介超市

2014年12月，广东省惠州市成立了“中介超市”：凡是政府投资项目在行政审批环节中需要中介机构服务的，除需公开招投标或项目有特殊要求外，一律采取摇珠的方式选择中介机构。而对于社会投资项目，项目业主也可以在“中介超市”中自行挑选中介服务机构，或委托采取摇珠方式进行选择。有了“中介超市”，选择中介的所有流程都在阳光下运作。

治理措施

首先，要继续以建设法治型政府为导向，进一步放权、限权、分权，逐渐形成相应的制度体系，真正使市场在资源配置中起决定性作用。对需要前置审批的行业进行梳理和分类，除涉及国家安全等问题的一些行业以外，原则上应取消企业登记的前置审批，不仅要深化的‘先证后照’向‘先照后证’改革，还应该取消一部分行业的市场准入审批。

其次，要以建设服务型政府为导向，建立以机会公平、权利公平为核心价值的企业服务保障体系。再次，在降低中介行业企业准入门槛的同时，要进一步完善相关制度，加强监管，例如运用大数据的思维和信息技术手段，进一步完善问题发现机制。“最后还要综合运用奖励、税费减免、购买服务等，引导中介机构向专业化方向发展。

2015年1月14日，中共中央政治局常委、国务院总理、党组书记李克强主持召开国务院党组会议，学习贯彻习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上的重要讲话精神，部署进一步推进政府系统党风廉政建设和反腐败工作。总理要求，消除行政审批灰色地带，整治红顶中介。

整治举措

2015年4月，国务院已通过相关文件，中央将采取6项具体措施清理规范国务院部门行政审批中介服务，直指广受诟病的“红顶中介”。

国务院审议通过的《通知》提出了清理规范的具体措施和要求，主要有6项内容：

清理事项

针对中介服务事项多、耗时长、设定不规范的问题，提出除依法设定的外一律不再作为审批的受理条件，能够通过加强事中事后监管解决的事项不得设定中介服务，行政审批事项不得转为中介服务，严禁将一项中介服务拆分为多个环节，审批部门委托开展的技术性服务不得转嫁为申请人的义务等。

破除垄断

针对部分中介服务垄断性强、市场竞争不充分的问题，提出取消中介机构现有法定许可外的其他资质资格审批，取消部门自行设定的中介机构执业限制条件，严禁通过限额管理控制中介机构数量等。

切断关联

针对一些中介机构与审批部门利益输送问题，提出审批部门所属事业单位等不得开展与本部门审批事项相关的中介服务，确有必要开展的应当转企改制，严禁指定中介机构，行业协会商会类中介机构一律与审批部门脱钩，政府工作人员不得在中介机构兼职任职等。

规范收费

针对中介服务价格高、收费乱的问题，提出中介服务原则上通过市场调节价格，垄断性强、短期内无法充分竞争的纳入政府定价管理，最大限度缩小政府定价范围，行政机关委托开展的技术性服务事项所需费用纳入部门预算等。

清单管理

为加强社会监督，杜绝私设滥设行为，提出对清理规范的中介服务事项实行清单管理，凡未纳入清单的一律不再作为审批的受理条件；今后新设的必须严格论证并履行法定程序。各部门向社会公开中介服务信息等。

加强监管

针对中介服务市场监管不力问题，明确行业主管部门的责任，提出各行业主管部门要建立健全中介服务规范和标准，指导监督中介机构完善服务制度，严查违法违规行为，建立信用体系和考核评价机制等。

摘帽行动

2015年7月，中办、国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》对外发布。作为指导行业协会商会改革的纲领性文件，方案按照厘清职能边界、充分发挥协会商会应有作用等原则，提出了脱钩改革清晰的路线图、明确的时间表、具体的任务书。对于那些屡受诟病的“红顶中介”来说，摘帽子的时候到了。

动真格：实现彻底分离

“红顶中介”催生的种种乱象并非行业协会商会的本来面目。国家发改委经济体制与管理研究所副研究员孙凤仪说：“作为政府与市场、社会之间的纽带，行业协会商会在为政府提供决策、服务企业发展、促进行业自律、创新社会治理等方面应发挥积极作用，做市场需要做却无人牵头的事，政府想要做却无精力做的事。”

据了解，我国行业协会商会从改革开放初期不足1000个，发展到2013年的6万多个，基本形成了复盖国民经济各个门类、各个层次的行业协会商会体系。

但是，在当前简政放权改革背景下，一些行业协会商会的弊端愈加显露出来。专家指出，行业协会商会自身存在四大问题：一是行政化色彩浓，容易成为行政主管部门权力的延伸；二是代表性不强，很多全国性协会对业内企业的复盖率不足一半甚至更低；三是自身结构不合理，有的行业萎缩协会却仍存在，有的行业发展迅速却难以成立相应协会；四是自我发展能力不足，制度不健全，行为不规范，有些只热衷于乱评比、乱表彰。

“只有摘下行业协会商会的红顶，才能切断利益链条和身份依附，让它们在市场搏击中强身健体，走向良性发展之路。”国家行政学院教授张占斌说。

根据方案，脱钩将坚持社会化、市场化方向，促进行业协会商会自主运行、有序竞争、优化发展。为实现彻底脱钩，方案明确了“五个分离”：

——机构分离，取消行政机关与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系；

——职能分离，剥离行业协会商会现有的行政职能，对适合其承担的职能制定清单目录；

——资产财务分离，行业协会商会执行民间非营利组织会计制度，实行独立财务管理，自2018年起取消全国性行业协会商会的财政直接拨款；

——人员管理分离，行业协会商会全面实行劳动合同制度，使用的事业编制相应核销，行政机关不得推荐、安排在职和退（离）休公务员到行业协会商会任职兼职；

——党建、外事等事项分离，规范各类管理关系，加强综合监管。

完全分离才能找回自我，轻装上阵。“脱钩改革将促进我们自主运行，提升专业化水平和能力，更好地为企业、行业提供智力支撑，促进产业转型发展。”中国钢铁工业协会负责人说。

强监管：脱钩不是脱管

一面是放，另一面则是管。

专家指出，脱钩不是政府对行业协会商会一脱了之、放任不管，而是要加强综合监管，建立起新型合作关系。

“这次改革配套了一系列支持和监管政策，包括扩大政府购买服务的扶持力度，加强协会商会管理体制和治理机制建设，确保脱钩不脱管。”国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇说。

作为配套措施，方案明确了脱钩后对于行业协会商会的支持政策，包括政府购买服务、税收、信息资源共享、参与协助政府部门多双边经贸谈判等。

杨宜勇表示，从国际经验看，运用购买服务方式是政府资助和扶持行业协会商会的普遍做法。这样能帮助协会商会脱离“二政府”身份，通过服务不断“开源”，促进它们可持续发展。

记者在采访中了解到，2001年组建的中国机械工业联合会多年来主动参与国家宏观经济政策、发展规划和产业政策的制订修订工作，定期向政府部门报送产业安全预警报告，发挥专业优势组织相关课题研究，在为政府提供咨询服务方面积累了有益经验。

在强化管理方面，方案提出要完善政府综合监管体系，不留真空，明确各部门监管职能，做到“多管齐下”，包括民政部门的直接登记管理，党建管理部门党的组织管理，外事、税务、财政、审计等职能部门的专门管理和服务，行业管理部门的政策指导等。同时，还确立了委派监事、信息公开和年报等新的监管制度。

“提高行业协会商会的自治能力也是监管的重要方面，要通过建立竞争机制和退出机制增强其内生动力，打破‘铁饭碗’。”杨宜勇说。

立规矩：走向法治轨道

既要摘下帽子，也要找到位置，通过法治使行业协会商会走上正常轨道、真正成为依法自治的现代社会组织是这项改革的最终目的。

方案已经明确，加快推进行业协会商会立法工作。“要通过立法确保行业协会商会从摇篮到坟墓整个生命周期发生的主要法律关系都有法可依、有规可循。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。

记者了解到，行业协会商会法已经列入我国立法机关的相关立法工作规划，起草工作正在紧锣密鼓进行之中。

当下更为紧迫的是行业协会商会自身的制度建设。刘俊海指出，一些行业协会商会制订的章程千篇一律，有的章程处于失灵状态，这恰恰是协会商会创新功能疲软、自律功能不彰、潜在风险巨大的根源。

方案规定，健全行业协会商会章程审核备案机制，完善以章程为核心的内部管理制度，健全会员大会、理事会、监事会制度。

脱钩改革牵一发而动全身。为使方案落到实处，体现改革综合配套，明确由中央组织部、中央编办、外交部、发展改革委、民政部、财政部、国管局、中直管理局等部门牵头制订出台10个文件。

在改革操作上，提出试点先行、分步推进的原则。根据方案，下半年开始第一批100个左右全国性行业协会商会试点，2016年6月底前完成。2016年将扩大试点，2017年在更大范围试点，完善相应的体制机制后全面推开。

孙凤仪指出：“我国各类行业协会商会众多，机构、职能、资产、人员等情况不尽相同，完成脱钩改革是一项复杂而艰巨的任务。只有敢于触及矛盾，敢于涉险滩，才能既审慎稳妥又坚定果敢地推进这一方案落地生根。”

总理重抓

2016年1月13日的国务院常务会议决定再推出一批简政放权措施，以继续推进供给侧结构性改革、扩大有效需求。

“红顶中介”同样会对市场形成巨大伤害，李克强总理曾誓言坚决整治。在2015年已清理规范一批国务院部门行政审批中介服务事项的基础上，此次再清理规范中介服务事项192项。这也意味着原来作为审批必要条件的此类事项有70%已被取消。保留的中介服务事项，将采用清单模式向社会公布，以接受监督。从“第二批”、“再”等表述中，即可看出推进简政放权的进度和力度。更令人印象深刻的是，人力资源社会保障部汇报了第5批减少职业资格许可和认定事项的情况。

2014年以来已分4批取消了211项国务院部门设置的职业资格许可，占总数的34%。此次再取消61项后，将尽快公布国家职业资格目录清单，目录之外不得开展职业资格许可和认定。

下一步将公布的这两张“清单”，无疑正是总理一再强调的“法无授权不可为”政府理念的鲜明体现。

社会评价

李克强说：中国的宏观税负总体并不算高，但“费”很高，因此，老百姓和企业都觉得压力比较大。这一次的“普遍性降费”涉及领域宽、规模大，不仅有利于鼓励创业、让新登记市场主体成长起来，也意在遏制“乱收费”现象本身。实施普遍性降费，关键要让政策落实到位，让千千万万的企业、特别是小微企业真正得到实惠。

中国人民大学公共管理学院副教授唐杰表示：“许多中介机构和社会团体凭借着与政府和企业打交道的便利，成为个别政府部门权力寻租的通道：他们的负责人就是相关部门的领导干部；还有些中介机构和社会团体与个别政府部门结成利益共同体，政府部门指定或变相指定中介机构进行不合理的服务收费，然后与中介机构搞‘利益分成’。”

“‘红顶中介’现象大量存在，实际上反映了老百姓深恶痛绝的‘走后门’已经出现组织化、制度化的倾向，这极大地伤害了政府的公信力！”

许正中认为：社会中介成了政府的延伸、二政府，和政府部门结成了利益共同体，会极大地增加企业运营的成本，并滋生腐败问题。

刘女士抱怨：“1万多元额外的费用，平白增加了我们酒店运营的成本，也伤害了我们对政府的信任。试想，税务局辖区里的企业不知道有多少家，每一家要是都有这样的遭遇的话，这得是多大一笔钱啊！”