公共外交

公共外交是指一国政府通过文化交流、信息项目等形式，了解、获悉情况和影响国外公众，以提高本国国家形象和国际影响力，进而增进本国国家利益的外交方式。公共外交是以信息和语言为主导的外交决策行为,以国外民众为对象，它强调外交实施国（主体）与国外民众（受体）的“合作”关系。

理论实践

总论

尽管公共外交的活动可以追溯久远，但长期以来主要作为军事、安全、经济等问题的附属物来对待。在西方，公共外交应当从第二次世界大战之后才开始逐渐引起注意。学者们对公共外交的重视则更晚，基本上从20世纪60年代才开始进行系统研究。有学者认为，公共外交研究脱胎于文化外交研究，比如英国把公共外交称为文化外交。

如果按照这种观点，公共外交的研究起源应当追溯久远。事实上，公共外交和文化外交是不同的：前者是强调一国的政府对另一国的民众开展的着眼于塑造良好国家形象的交流和传播活动，所使用的手段不仅仅是文化手段，也包括经济手段、政治手段和其他社会交往手段；文化外交则是指国家仅仅运用各种文化手段推进其对外政策的实施，是一种强调政府之间的文化合作活动。

当然，两者的目的相同，都是“在其他国家塑造自己的良好形象，以获取国外舆论的理解和支持，从而为外交政策的实施铺路搭桥。”因此，从公共外交的提出来看，公共外交的研究应当从20世纪60年代算起。

20世纪50年代

在上世纪50年代之前，美国关于公共外交的研究基本上停留在对外宣传和文化活动的研究阶段。1953年，美国国务院负责公共事务的前助理国务卿爱德华·W·巴雷特（Edward W. Barrett）出版了《真实是我们的武器》（Truth is our weapon）。

当时国家安全委员会NSC-68号文件提出要和苏联展开大规模的竞争，在这种情况下，巴雷特认为应该把宣传作为同苏联竞争的一个重要武器。其实，正如他在书中所说，“美国的国会议员，正像一般的美国大众一样，对于宣传的内容普遍抱怀疑态度，但是，如果你以战争的面貌出现，从国会获得拨款就会很容易。”

可见，在巴雷特看来，公共外交等同于宣传，并且最终服务于美国政府外交政策的实际需要。另一位外交官奥伦·斯蒂芬斯（Oren Stephens）在1955年出版的《公正世界的事实：美国的海外信息活动》（Facts to a Candid World: America's Overseas Information Program）则直接把公共外交等同于“宣传”（propaganda），他认为独立宣言就是“第一个首要的宣传手册”。

总体来看，公共外交研究在20世纪50年代之前源自于战争的需要或者冷战的需要，比如巴雷特的着作从根本上是杜鲁门政府发动“真理之战”的工作心得，巴雷特作为直接的实施者对于宣传的巨大作用感同身受，得出美国应该把对外宣传作为外交的重要组成部分的结论并不奇怪。

但是，宣传在美国上下的名声终究十分糟糕，因此，杜鲁门政府并没有确立把宣传作为政府机构的组成部分，公共外交没有在美国政府内部确立独立的地位。

直到在战争中对宣传的效果深有感受的艾森豪威尔将军入主白宫之后，才在国会权威人物威廉·J·富布莱特、希肯卢伯、洛克菲勒等人的支持下，顶住麦卡锡主义的重重压力，于1953年8月1日建立了美国新闻署，开始确立公共外交的独立地位。

尽管如此，公共外交的另外一些重要项目比如教育文化交流、政府公关等活动仍然在国务院的管辖之下，美国新闻署的职能也不明确，仅仅是“传播消息，而不应该再做超越这个界限的事情”，“美国新闻署不应该试图说服其听众相信什么。”

与"公共外交"相似,"宣传""心理战""政治战""国际政治传播""公民外交""文化外交""战略交流"以及"公共事务"等在某种程度上都属于信息传播活动,它们采用的手段和方式高度相似,区别在于活动的对象、具体目标、性质、涵盖的内容以及适用的时空背景都有所不同。

20世纪60年代

20世纪60年代，肯尼迪政府对公共外交比较重视，对公共外交的研究也进一步深入，特别是把教育文化交流纳入公共外交的轨道。

肯尼迪当选总统之后不久，立即组织各方面对对外事务进行调查研究，在美国新闻署建立了弗里-戴维森（Free-Davison）特别调查委员会，对公共外交事务进行调查，并提交了一份相当有学术水准的报告，提出建议将国务院国际合作署的教育文化交流项目和商务部的国际展览活动移交美国新闻署，并将美国新闻署更名为“国际交流署”或者“美国文化交流署”。

同时，一些外交官也提议扩展美国新闻署的职能，“美国新闻署的目的应该是说服对方，而不仅仅是让对方了解。”肯尼迪对这些意见都比较看重，但当时受到了参议员富布莱特等人的反对，肯尼迪总统权衡再三最终没有采纳。

但是，肯尼迪总统采取了“只做不说”的策略，委派在美国新闻界颇有影响且在美国民众中家喻户晓的著名节目主持人、CBS的副总裁爱德华·R·默罗（Edward R. Murrow）担任美国新闻署署长（1961-1964）。

默罗本身能力突出，曾经用朝鲜战争的事实报道反击麦卡锡主义，并且深受肯尼迪总统的信赖，在任期间解决了美国新闻署内部工作混乱的状况，并鼓励学者和外交官积极探索新的工作思路，推动了美国新闻署的工作开展，创立了业内同行一致称赞的关于新闻公正、社会责任、报道观念等方面的“默罗遗产和传统”。

同时，默罗对公共外交的支持和鼓励对学者们的研究影响巨大，一大批研究公共外交的着作出版，形成了一个小高潮。

比如菲利普·库姆斯（Philip Coombs）于1964年出版的《对外政策的第四层面：教育与文化事务》（The Fourth Dimension Of Foreign Policy:Educational and Cultural Affairs）比较系统地研究了美国在国外开展的所谓“仁慈的教育文化交流活动”，以及如何通过这些活动来“反击共产主义的扩展”。

此时的研究已经明确提出了公共外交（public diplomacy）的概念，在内涵上也开始注重教育文化交流活动，进而把信息活动和教育交流活动作为公共外交的主要工作内容，公共外交的框架已经确立。

但是，这些研究成果基本上实践性和操作性更强一些，缺乏理论性和分析性，被看作是“另类思考”，虽然观点新颖，充满创意，但在有无必要、其效果如何等问题上都没有很好地解决，相比美苏冷战和维护国家安全的大格局，公共外交显然缺乏依托的现实基础。因此，这些研究成果并没有及时地被政府接受，影响也极为有限。

20世纪70年代

进入上世纪70年代之后，现实主义外交思维根深蒂固的尼克松-基辛格政府外交班底对公共外交更是不屑一顾，对他们来说，东西方之间的意识形态冲突仅仅是使得美国的大战略更加复杂化，真正推动意识形态缓和的不是公共外交，而是禁止核军备竞赛、承认欧洲的现状以及促进商业关系。

因此，外交理论研究界和外交官把研究的主要着眼点集中在军备竞赛、国际冲突、国际危机以及外交决策过程研究等方面。

20世纪80年代

进入上世纪80年代之后，由于卡特和里根总统对公共外交都比较重视。卡特将美国国务院教育文化事务局与美国新闻署合并，改称美国国际交流署。

同时，将对外宣传咨询委员会与教育文化事务咨询委员会合并，改称美国公共外交咨询委员会，专门负责对美国的公共外交实施情况进行评估和研究，出版年度报告。

里根总统则在此基础上增加了美国新闻署的预算，任命自己的朋友查理斯·L·威克担任美国新闻署署长，并且实施“民间倡议”（Private Sector Initiative）和“真理工程”（Project Truth）两大计划，建立了全国民主基金会，美国公共外交的局面大大扩展，也带来了公共外交研究的飞速发展，一大批专门研究公共外交的理论着作和文章问世。

美国斯坦福大学国际研究所战略研究中心的肯尼思·L·阿德尔曼(Kenneth L.Adelman)在1981年的《外交季刊》上发表文章《为美国鼓呼：当今时代的公共外交》(Speaking of America:Public Diplomacy in Our Time) ，文中认为，“作为一种传递人类价值和实施外交政策的工具，公共外交在过去被长期漠视。

它能够提高美国的国家利益，更能够把自由带到专职政治的灰暗区域。”而且，“个性（指里根对公共外交的重视）、技术（全球通讯网络）和历史（伊朗和阿富汗亲美势力的削弱）的归于一统，为这种努力提供了成熟的条件。”因此，作者主张美国政府应该大力加强公共外交，塑造良好的国家形象。

同时，一些专门研究公共外交的理论着作相继问世。比较有代表性的有：艾伦·C·汉森(Allen C.Hansen)在1984年出版的《美国新闻署：计算机时代的公共外交》(USIA:Public Diplomacy in the Computer Age)，该书初版于1984年，再版于1989年，是少有的系统研究美国新闻署的着作，主要从世界的计算机化角度分析美国新闻署地位和职能的巨大变化。

特别是详细考察了美国新闻署如何实现其使命以及如何进行改进，并对未来可能发生的变化以及第三世界国家如何开展公共外交进行了可贵的研究，是研究公共外交的必备参考资料。

另外，还有理查德·F·斯塔尔（Richard F.Staar）1986年出版的《公共外交：美苏之间的折冲》（Public Diplomacy:USA Versus USSR），肯尼思·L·汤姆森（Kenneth W.Thompson）1987年出版的《花言巧语与公共外交：回归斯坦顿报告》（Rhetoric and Public Diplomacy:The Stanton Report Revisited）。

基弗德·马隆(Gifford D.Malone)1988年出版的《政治倡议与文化传播：组织国家的公共外交》，现供职于华盛顿战略与国际研究中心的前美国新闻署官员戴维·I·赫克奇考克（David I.Hitchcock）1988年出版的《美国公共外交》（U.S.Public Diplomacy）等都是该时期公共外交研究的重要成果。

上世纪80年代的公共外交理论研究在60年代确立的概念基础上，逐渐思考一些理论性问题，比如公共外交的社会基础、公共外交与政治传播、公共外交的技巧以及规律等等，触及到了一些深层次的理论问题，但仍旧缺乏系统性，在逻辑上也比较粗糙，就事论事的研究仍然占据了主流地位。

90年代

冷战结束之后，一些学者继承了上世纪80年代学者们的研究成果，开始从全球化和信息社会的发展宏观趋势出发，从外交公开化和国际互动的宽广视野审视公共外交的历史发展和理论逻辑。比较有代表性的着作主要有三本：

1990年，乔治城大学的汉斯·N·塔克出版了《与世界交流：美国海外公共外交》（Communicating with the World:U.S.Public Diplomacy Overseas）一书，作者在书中承认外交谈判保密的必要性，但认为外交关系不能仅仅依靠传统的外交实践进行管理，公共外交已经成为一个国家国际生活的重要组成部分。

作为一个退休的前职业外交官，塔克通过考察美国新闻署和美国新闻服务处的运作情况对公共外交的实施者进行了评估，特别是媒体在其中所发挥的作用，特别考察了四个主要的案例：1950年代中期美苏之间的文化关系、在巴西开展公共外交、与德国新一代交往以及1980年代在西德部署中程导弹。

塔克得出结论，公共外交机构的职责是提供美国的多样性和整体画面，公共外交的可靠性依赖于其可信性和综合性。塔克的研究虽然没有强调外交艺术的政治和道德水准，但是他提供了一种重要的机制和文件，外事官员借助它可以影响外国公众的态度和意见。可以说，该书为公共外交和国际政治传播提供了一本有用的手册。

1994年，杰鲁尔·B·曼海姆（Jarol B. Manheim）出版了《战略公共外交与美国外交政策》（Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy the Evolution of Influence:The Evolution of Influence）。

曼海姆认为，战略性的公共外交（以前通常称为宣传）从12世纪开始就存在了，虽然从中世纪以来在方法上更加复杂，但其目的没有发生任何变化，即通过影响外国公众和精英舆论来获取对该国外交政策的优势。

值得一提的是，作者将“形象管理”置于美国外交政策日程之中，通过与新闻记者、政治顾问、关键的政府官员进行访谈，考察这些活动在规模和复杂性上的变化，特别是通过海湾战争等案例的分析，并进一步对媒体对新闻进行管理的内容进行系统评估，以发现公共外交与外国舆论的影响力大小。

作者通过十五年的悉心研究写成本书，成为外交政策、媒体研究以及政治学研究的重要参考书，在美国比较有影响。

总体来看，上世纪90年代美国公共外交的研究更加细致，选题也更小而且多样化，理论思考进一步深入。尤其是，把公共外交的研究引入了传播学的轨道，开始在理论立足点上确定为政治学和传播学的交接地带。上世纪90年代的研究缺陷是没有很好地确立公共外交的学术支撑点，在理论逻辑上还具有一定程度的摇摆性。

同时，在美国国内学术界的影响仍然不大，不少人还习惯上把公共外交等同于宣传，在冷战结束的总体背景下，一些传统战略思维浓厚的保守人士（比如参议员杰西·赫尔姆斯）极力主张取消美国新闻署，将其合并到国务院，1999年10月1日，美国新闻署正式并入国务院，成为政党斗争的牺牲品。

21世纪初

然而，情况很快就发生了变化。“9·11”恐怖事件发生之后，公共外交得到了媒体、国会和美国思想库等部门的重新关注。

对于“9·11事件”，美国上下都在苦苦思索为什么这样的悲惨事件会在美国上演？人们很快便把主要问题归结在公共外交的不得力上。可以说，“9·11事件”给自负的美国人上了惨痛的一课，媒体、国会、思想库等机构自2001年9月11日以来，举办了大量的听证和调查活动，都在反思“为什么受伤害的是美国？”、“美国为什么成为恐怖分子报复的目标？”

著名的盖洛普民意测验所对美国在世界上的国家形象进行了民意测验，结果发现有53%的调查者认为自己不喜欢美国，特别是在穆斯林世界，对美国的敌对、反感甚至仇视正在升级。

美国人经过反思发现，憎恨美国的“不仅仅是伊斯兰人和阿拉伯人，甚至包括欧洲、拉美、东亚以及自己的盟国”，“美国的自大、自私、伪善、自我沉迷与轻蔑其他国家的形象深深种植在全世界人心里”，“美国的形象问题不仅是地区性的，也是全球性的。”于是，关于加强美国公共外交的呼声不绝于耳。

在美国外交界颇有影响的对外关系委员会于2001年11月召集了一批独立任务小组，集结政府、媒体、公共关系以及回教与区域研究专家，共同研究美国面临的外交困境，得出结论是：“公共外交必须成为美国外交政策中的中心要素。”

从2001年9月11日起，美国《外交季刊》、《华盛顿季刊》、《华盛顿邮报》、《纽约时报》等报刊杂志发表了大量关于公共外交的论文，大部分论文的主旨是从各个角度论证美国开展公共外交的重要性和紧迫性，虽然不少文章缺乏理论思考，但的确从不同领域出发得出了类似的结论。

应用实例

公共外交在国际交往场合无处不在，具有广阔的舞台。公共外交随时随地都体现一个国家的形象：公共外交可以体现在一次文化展览盛会上，又可以体现在一次学术会议上或一次出口产品推介会上，甚至体现在人和人的一次交谈中。

人物

马振轩的民间外交：（以下内容摘自“中华人民共和国国务院新闻办公室门户网”）北京桥艺术中心董事长、GBD公共外交文化交流中心执行会长马振轩认为，民间组织甚至普通百姓作为“中国故事”的讲述者，将更加贴心。

马振轩管理的中心位于车水马龙的四惠桥边，一栋并不起眼的平房里别有洞天：不仅有可容纳数百人的宴会大厅，贵宾会客间里还挂满了数十张各国政要和驻华外交官来此参访的照片。

通过与中国前外交官联谊会的合作，马振轩看到民间机构参与公共外交的巨大优势。“我们的特点是在交流中以尊重对方为基础，以感情交流为主线，这更容易拉近我们与外国驻华机构和民众的距离。”

温家宝总理2010年12月访问印度之前，GBD公共外交文化交流中心承办了“中印文化节”，受到印度驻华大使苏杰生等人的好评。

如果能做到政府和民间机构“两条腿走路”，不仅可以建立更为长远的感情基础，还可为双方商业机构搭建交流的平台。“这也是动力，巨大的动力。”马振轩说。