个税改革

改革概述

我国现行的个税制度是一种分类个人所得税制，即对纳税人的各项收入进行分类，采取“分别征收、各个清缴”的征管方式取得个税收入。这种个税制度一方面在客观上造成了收入来源单一的工薪阶层缴税较多，而收入来源多元化的高收入阶层缴税较少的问题。另一方面对个税的所有纳税人实行“一刀切”，而不考虑纳税人家庭负担的轻重、家庭支出的多少。同时，对个税扣除标准缺乏动态管理，没有与物价指数、平均工资水平的上升实行挂钩，导致提高个税费用扣除标准的呼声时有发出。

而在一些个税制度比较成熟的国家，一般采取的是综合与分类相结合的个人所得税制，除了对个人不同收入来源采取相应的分类外，还采用综合个人所得税制，将其全年的收入纳入计税范围，以家庭为主体征收个人所得税早就是国际惯例。而我国的个人所得税制要走“综合与分类相结合”之路，早在2003年，中共十六届三中全会便确定改革方向。2006年，这个改革方向还被写入了“十一五”规划。

当然，改革个人所得税也不是孤立进行的，需要外部环境的配合。如我国个人征信制度尚未建立，而要想中国个税制度完善，征信制度首先需要大力改进，让有关部门把个人收入情况了如指掌。

此外，对于个人所得税，政府历来有两个工作思路：调整税制和加强征收。这两种选择都有必要而且也都重要，并均会取得实效。但问题的复杂之处在于，两种操作并非处于同一层面。相对而言，税制结构的调整是基础性的，加强征管则是建立在这个基础之上的行动。

改革历史

我国个人所得税免征额,从1980年的800元调到现在的3500元,然而,数据显示,占总收入一半以上的高收入者,缴纳的个人所得税仅占20%,这就预示着80%的个人所得税还是来自中、低工薪阶层承担,这就出现了所谓的“逆向调节”现象。有鉴于此,要实施差别化的个税政策,一方面要提高现行个税起征点,不妨把这项权力下放到各省,国家规定一个上限,譬如不超过5000元,让各地依据当地实际收入状况,来确实自己的起征点。

个税改革不能总在免征额上打转转,似乎已达成共识。2012年3月份,一份由国家发改委起草的报告就郑重提出了将以家庭为个税征收主体,个人所得税按照综合征收,以此降低赋税。实际上,以家庭为个税征收主体的制度,不仅比现在单纯抬高免征额更趋合理,也能让中产阶层,利用税收扣除优惠政策,来实现合理避税。

十一届全国人大常委会第二十一次会议2011年6月30日表决通过关于修改个人所得税法的决定。法律规定，工资、薪金所得，以每月收入额减除费用3500元后的余额为应纳税所得额，工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为3%至45%，修改后的个税法将于9月1日起施行。

十一届全国人大常委会第二十一次会议决定对个人所得税法作如下修改：

第三条第一项修改为：“工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为百分之三至百分之四十五。”

第六条第一款第一项修改为：“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用三千五百元后的余额，为应纳税所得额。”

这是自1994年现行个人所得税法实施以来第3次提高个税免征额，2006年，免征额从每月800元提高到1600元；2008年，免征额从1600元提高到2000元。此次修法涉及的减税额是最大的一次。

4月，初次审议的个税法修正案草案将起征点由2000元提高到3000元，将现行工资、薪金所得适用的个税税率，由9级超额累进修改为7级超额累进。6月27日，个税法修正案草案提交全国人大常委会再次审议，将超额累进第1级税率由5%修改为3%。

个税起征点提高增加居民的可支配收入

近期，国家行政学院经济部原主任王建提议，个税起征点提高到1万元，以期在更大范围内实现减税，减少居民的税负水平，增加居民的可支配收入。一石激起千层浪，关于个税起征点的讨论再次成为热点。在个税起征点从1600元增加到3500元之后，将个税提高到1万元，似乎顺应了国民收入倍增的政策要求。但是，税收并不仅仅是为了调节收入分配的手段，更是公民政治参与的途径。因此，税收远远超出了经济的范畴。

税收，从根本上说是公民向政府购买公共服务，政府的性质在很大程度上取决于税收的来源及其机构。从赋税国家理论而言，国家可以分为租金国家、税收国家等，一个国家的财政收入如果源于资源或者有利的地理位置而获得的租金，那么它的居民税收对国家的贡献可以忽略不计，从而让国民产生“财政幻觉”，即认为国家或者政府不是由公民“供养”的，公民的福利反而依赖于政府的“恩赐”。

在税收国家中，财政是一门公共伦理的学问，如何征税，收多少税，如何开支都需要经过民意代表机构的同意，作为民意代表的议会掌握了“钱袋子”。在美国的政治制度设计中，更具有民意代表性的众议院掌握了财政大权，美国总统无论进行战争或增加福利开支，都需要经过议会批准。因此，美国的财政悬崖是否发生，主要取决于奥巴马与众议院议长博纳之间的博弈。

世界各国基本都是税收国家，只是程度有差异而已。在美国，个税收入占据参政收入的40%以上，因此，任何减税或增税都会直接影响到每个人的生活。中国的个税收入占财政收入的7%左右，在将个税提高到3500元之后，大约只有7.7%的人缴纳个人所得税。换言之，全国多数工薪阶层达不到个税起征点。无论从个税在财政收入中的比例，还是个税缴纳的人群来看，个税在中国财税体系中的地位都不高。即便将个税起征点再提高，其边际影响还是有限的，只是给更多的富人减税，对调整收入结构的影响并不大。

虽然有六成以上的调查者赞成提高个税起征点，但是对税收背后的政治经济含义却很少有人关注。当一个国家的公民不缴纳个人所得税，“财政幻觉”也会随之产生。中国多数税收都产生于间接税，正因为如此，每个人都在无形之中成为纳税人，由于纳税是隐性的过程，因此，赋税的痛感也被“隐没”了，赋税的痛感与公民权利意识的萌发是息息相关的。对中国而言，税收改革的整体方向应该是彰显个体公民对于国家的贡献，将隐没的税收明晰化、公开化。

个人所得税是公民参与政治的重要途径，提高个人所得税固然能够减少公民的税收负担，但是也剥夺了公民参与的手段。个税的改革不能仅仅停留在起征点这个问题上，而是要提高国民整体收入水平，让更多的公民能够有资格“缴税”。从这个角度而言，个税背后折射的是政治国民收入分配的结构性问题，只有7%左右的人才有“资格”缴纳个人所得税，这说明国民收入普遍偏低。

另外，个人所得税的征收需要从“个人收入”向综合性的所得税征收，从个体向家庭转变，个税征收的对象将涵盖工资收入、财产性收入等，从而更加公平合理的调整收入分配。

改革细节

目前，备受关注的个税调整方案尚不为外界所知，2011年两会期间，全国人大代表、安徽省发改委主任沈卫国就呼吁，个税调整方案应该可以拿出来公开讨论。

从熟悉相关情况的政府智囊处获悉，个税改革提高起征点已成必然，但个税暂不按“以家庭为单位”征税。

其中，主要是由于包括技术等各方面客观条件限制，所以暂时无法实行家庭为单位征税方法。但方案仍然确定了“以家庭为单位征税”为改革方向。事实上，在2011年两会期间，多位人大代表和政协委员建议以家庭为单位征收个人所得税。

而中国劳动学会副会长苏海南表示，很赞成“以家庭为单位征税”，但考虑到目前难以全面了解人们的真实收入情况，更难掌握一个家庭的全部真实收入情况，因此估计暂时无法实施“以家庭为单位征税”，只能逐步朝此方向努力。

暂不实施“以家庭为单位”征税

此前，国家相关部门一直在制定收入分配改革方案，其中即包含了部分个税改革方案。

2011年3月1日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》。

个税改革引起了全社会高度关注，《草案》透露出来的消息显示，个税起征点将会提高。但是否以家庭为单位进行征税一直未有明确信息，外界普遍认为，一般按照家庭为主体进行收税将有效降低家庭整体税负压力。为此，在两会期间，全国人大代表王宪榕、全国人大代表刘玲、全国人大代表程恩富、全国政协委员刘克崮等分别在不同场合提出要以家庭为单位进行征税。

在刘克崮看来，单独提高个税起征点对减轻百姓负担意义不大，未来应以家庭为单位征收。

从熟悉内情的政府智囊处获悉，个税改革提高起征点已成必然，但个税暂不按“以家庭为单位”征税。

此前，国家税务总局局长肖捷3月6日在旁听江苏团审议时被问及个人所得税将按个人还是家庭来征收时，他则表示未听说按家庭征收的说法。

苏海南也认为，暂时不太可能以家庭为单位进行征税，刘克崮则指出必须要建立起一套完善的信息收集系统。

刘克崮认为，以当前中国国力，3年完全可以实现这些涉及社保、收入等方面系统的集成、完善，比如建立针对个人的信息系统。

据了解，目前以家庭为主体征税成为方向已经确定，这显然对税务等部门提出了更高的要求。

全国税收起征点仍然一致

减少税率级次已经被列为个税改革的重点。

目前，扣除免征额后，现行个税税制对5000元以下收入有三档税率，500元以下部分税率5%，500-1500元部分税率为10%，2000-5000元部分税率为15%。

但从目前获得的消息，新方案可能会改为5000元以下部分统一适用5%的税率。一旦消息得到证实，这就减少了税率级次。

目前，我国个税实行的是9级累进税率，税率从5%-45%，而国际上多为4-5级税率。

不过，为外界关注的是，个税的起征点仍然可能按照全国统一标准来实施。

这就意味着北京、上海等大城市个税起征点和三线、四线城市仍处于同一起跑线上。

苏海南认为，个税是全国统一的，各个地区不能自行制定标准。

全国政协委员、中共中央政策研究室原副主任郑新立也表示，全国个税应统一，分地区制定个税起征点尚不现实。

受益群体

尽管在全国人大今年的立法计划中只被列入预备案项目，个税改革还是在民众呼声中加快了进度。国务院常委会已原则通过了个税改革方案，但还需相关部门进一步修改。相关人士透露，个人所得税法修正案草案最快在4月底提请全国人大常委会审议，6月进行二审，将可能在下半年实施。

目前，财政部和国税总局正在进一步测算和修订上述方案。此次个税改革共涉及三方面内容，适当提高工资薪金费用扣除额；减少税率级次级距和全面建立纳税人单一账户制度。据悉，目前各方对提高个税免征额没有分歧，但提高多少却未能达成一致意见。

综合来看，个税改革在减税方面的效果，对中等收入者的益处更大。据透露，改革后或将使大部分工薪族适用最低的一级或两级税率，同时符合最高税率的高收入者数量也会增加。这次个人所得税改革涉及的三项内容，除适当提高费用扣除额，调整税率级次级距，还包括关于完善征管措施，加快建立全国统一的个人所得税信息管理系统。

未来，个人所得税法的改革将在部门信息共享、工作协同上做出规定。

具体内容是初步建立纳税人单一账号制度，并与社会保险统筹使用。单一账号制度通过以公民身份证号为基础，引入公安部门身份证信息校验。此外，还将全面建立第三方涉税信息报告制度，实施税务和金融、工商行政部门涉税信息的共享。

国税总局相关官员表示，综合税制改革开展的最大障碍，是税务部门缺乏纳税人真实有效的信息，无法建立电子稽征平台，而目前税务部门还无法独自获得这些信息，只有国务院通过法律法规形式规定，才能在部门间共享。

财政部和国税总局希望综合税制改革能充分体现人性化，把家庭成员数、家庭收入、支出情况都予以考虑。

2009年，国家税务总局开始着手归集各省个人所得税明细数据，以建立囊括全国的自然人数据库。在此基础上建立的纳税人单一账户，税务部门只要输入某一纳税人的身份证号码，就可以调出此人在所有银行的存款情况和当期收支交易信息，以及其他家庭成员的收入情况。有了这些信息，综合税制才能得以顺利进行。

不过，高培勇认为，目前中国实行完全的综合税制还有难度，选择综合与分类结合的模式颇为可行。除一部分以个人存款利息所得为代表的特殊收入项目，继续实行分类所得税制之外，将其余的收入统统纳入综合所得税制的覆盖范围。分类部分继续实行代扣代缴制，综合部分则实行自行申报制。

大事记

时间

重要政策举措

2011年6月30日

新华社北京6月30日电十一届全国人大常委会第二十一次会议30日下午表决通过了全国人大常委会关于修改个人所得税法的决定。根据决定，个税免征额将从现行的2000元提高到3500元。

2011年6月27日

十一届全国人大常委会第二十一次会议27日再次审议个人所得税法修正案草案，草案维持一审时“工资、薪金所得减除费用标准（个人所得税免征额）从2000元提高至3000元”的规定，同时将个人所得税第1级税率由5%修改为3%。