环境行政处罚

环境行政处罚是指环境行政执法主体给予违反环境行政法律规范尚未构成犯罪的公民、法人和其他组织的一种行政制裁。环境行政处罚适用是对行政法律规范规定的行政处罚的具体运用，也即是环境行政主体在认定行政相对人行为违法的基础上，依法决定对行政相对人是否给予行政处罚和如何科以行政处罚的活动，它是将行政法律规范规定的行政处罚的原则、形式、具体方法等运用到各种具体违法案件的活动。环境行政处罚的程序，是指环境行政主体对破坏或者污染环境的违法相对人实施行政处罚的步骤、过程和方式的总称。

特点

环境行政处罚具有如下主要特征：

（1）行政处罚的主体是县级以上环境行政主管部门，其他依照法律规定行使环境监督管理权的行政部门，以及县级以上人民政府。应注意的是，这些行政主体只能实施环境法律规范规定的属于其监督管理范围内的行政处罚权，否则就是违法。如《环境噪声污染防治法》第58条规定“在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭”，“由公安机关给予警告，可以并处罚款”。又如《土地管理法》第74条规定“因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款”。

如果环境行政主管部门行使了上述公安或土地行政部门的处罚权，则主体不合法，属违法行政。若拥有环境行政处罚权的行政机关依照法律或法规的授权规定，授权或委托符合法定条件的组织实施行政处罚权，则这些被授权的组织或被委托的组织也必须在法定范围内实施行政处罚权，否则其处罚无效。

（2）行政处罚的对象是环境行政管理的相对人，即实施了违反环境法律规范行为而导致污染、破坏环境或破坏了正常环境管理秩序的单位和个人。不是行政管理相对人，不能实施行政处罚。

（3）行政处罚的前提是管理相对人实施了违反环境法律规范的行为。也就是说，只有环境行政管理相对人实施了违反环境法律规范的行为，才能给予行政处罚，也只有环境法律规范规定必须或可以处罚的行为才可以处罚，法无明文不处罚。

原则

环境行政处罚的原则，是指对于设定和实施环境行政处罚具有普遍指导意义的准则。一般而言，环境行政处罚应遵循如下原则：

处罚法定原则

处罚法定原则是指环境行政处罚必须依法进行。处罚法定原则意味着：

（1）实施处罚的主体必须是法定的环境行政主体。行政机关种类众多，不同的行政主体有不同的职权范围，不同的行政主体只能在自己的职权范围内实施处罚。

（2）处罚的依据是法定的。也即实施环境行政处罚必须有法律、法规、规章的明确规定，法律、法规、规章没有规定的行为不为违法行为，不受行政处罚。当然法律、法规和规章的效力等级是不一样的，它们可以设定的处罚种类和范围、幅度也是不相同的。法律可以设定各种行政处罚；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由和吊销企业营业执照以外的行政处罚；部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定；地方性规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度范围内作出具体规定。

（3）行政处罚的程序合法。处罚法定原则不仅要求实体合法，而且要求程序合法，实施环境行政处罚必须按照法律规定的步骤、方法和顺序进行。

过罚相当原则

过罚相当原则要求环境相对人实施了违反行政法规范的行为，就应受到环境行政处罚，而不能逃避行政处罚；所受处罚的轻重应与其违法行为的情节、性质、事实以及社会危害程度相一致，不能避重就轻。它也要求环境行政主体只有在相对人实施了违反行政法规范的行为时，才能给予处罚，否则就不能给予处罚；所给予的处罚应与相对人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相一致，而不能畸重畸轻。

责任自负原则

责任自负原则要求违法环境行政相对人亲自承担实施环境违法行为的行政法律责任，而不能由他人代为承担。它要求环境行政主体只能追究违法环境行政相对人的行政法律责任，而不罚及他人。

一事不再罚原则

它是指环境行政主体对环境违法行为人的同一个环境违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

法律救济原则

法律救济原则是指环境行政主体在对环境行政相对人实施行政处罚时，必须保证环境行政相对人有获得救济的权利，否则不得实施环境行政处罚。法律救济原则是保障环境行政处罚公正进行的有效手段。根据《行政处罚法》的规定，环境行政相对人对于环境行政主体给予的行政处罚，依法享有陈述权、申辩权，对行政处罚不服的，有权依法申请环境行政复议或提起环境行政诉讼。公民、法人或其他组织因环境行政主体违法给予环境行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

教育和惩罚相结合的原则

环境行政主体在实施行政处罚时，不应以追究环境行政责任为惟一目的，而应坚持教育与处罚相结合，纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

法律依据

环境行政处罚作为一种侵益性的行政行为，其实施会直接导致对行政相对人财产、人身权益的剥夺或侵犯，因此，实施环境行政处罚必须有明确的法律依据。环境行政处罚的法律依据可以分为两类：

（1）环境实体法依据。环境实体法指的是具体规定环境管理相对人实体权利和义务的法律规范的总称。只有当环境管理相对人违反了这些实体法律规定的相对人必须履行的法定义务时，环境行政处罚主体才能对其实施行政处罚。这些实体法有：《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《土地法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《渔业法》、《自然保护区条例》等等。

（2）环境行政处罚的程序法依据。环境行政处罚程序法指的是具体规定环境行政处罚实施主体进行行政处罚的程序、步骤、具体要求等的法律规范的总称。环境行政处罚主体必须根据程序法规定的程序和要求对行政相对人进行行政处罚，否则行政处罚无效。这些程序法有《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国环境保护行政处罚办法》等。

实施主体

根据我国《环境保护法》和国家环保总局发布的《环境保护行政处罚办法》的规定，环境行政处罚由以下主体实施：

（1）县级以上人民政府及其环境行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门（以下简称环境行政机关）。县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。

（2）环境行政主管部门可以在其法定职权范围内委托环境监理机构实施行政处罚。受委托的环境监理机构在委托范围内，以委托其处罚的环境行政主管部门的名义实施行政处罚。委托处罚的环境行政主管部门，负责监督受委托的环境监理机构实施行政处罚的行为，并对该行为的后果承担法律责任。

（3）地方各级环境行政主管部门实施罚款处罚的权限，适用如下规定：

a．县级人民政府环境行政主管部门可处以1万元以下的罚款，超过1万元的罚款，报上级环境行政主管部门批准。

b．省辖市级人民政府环境行政主管部门可以处以5万元以下的罚款，超过5万元的罚款。报上级环境行政主管部门批准。

c．省、自治区、直辖市人民政府环境行政主管部门可处20万元以下罚款。

种类

环境行政处罚主要包括申诫罚、财产罚和行为罚三种：

1．申诫罚

这是指环境行政主体对违法的环境行政相对人予以训诫、谴责，使其停止违法行为并避免重犯的行政处罚。申诫罚的罚则有警告、通报批评等。警告和通报批评的共同点在于都是对违法者通过书面形式予以谴责和告诫，但是它们也有区别：通报批评造成的影响比警告大，它通过报刊或政府文件在一定范围内公开、公布，警告则只是直接下达给被处罚人；警告可以单处也可以并处，而通报批评往往单独使用。

2．财产罚

这是指环境行政主体剥夺违反环境行政法规范的相对人的某种物质利益的行政处罚。财产罚的罚则很多，环境行政主体运用的罚则主要是罚款。

罚款是运用最为广泛的一种财产罚。法律、法规和规章都可以规定罚款这一罚则、受罚款处罚的违法行为和实施罚款处罚的行政主体。但是，规章只能规定小数额的罚款处罚；在效力等级较高的行政法规范对财产罚已经作出了规定时，除有授权外，效力等级较低的行政法规范只能就此作出执行性规定，而不能加以扩大、缩小或改变为其他处罚。

3．行为罚

行为罚是指环境行政主体限制和剥夺违法相对人某种行为能力或资格的处罚措施。它是我国现行的主要环境行政处罚形式，主要包括以下内容：

（1）责令重新安装或使用。环境行政主体可责令未经同意而擅自拆除或者闲置污染防治设施，排放污染物超过规定标准的环境行政相对人安装和使用污染防治设施。

（2）责令停止生产或使用。它是指环境行政主体对污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定要求就投入生产或使用的建设项目，责令其停止生产或使用的一种行为罚的方式。实施这种行政处罚的特定主体为批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门，如果环境行政相对人有建设项目，但是没有进行污染防治设施建设，或者虽然进行了建设但没有达到国家规定的要求便投入生产或使用，环境行政主体就可以责令其停止生产或使用，不管这类违法行为是否造成了环境污染和危害的后果。

（3）责令停业或关闭。它是指作出限期治理决定的人民政府，对逾期未完成限期治理任务的环境行政相对人，责令其不得继续生产或经营的一种环境行政处罚方式。责令停业或关闭是一种最为严重的环境行政处罚方式，它意味着被处罚的环境行政相对人的从业资格的不复存在，不能再从事原先的生产经营项目。

根据我国《环境保护法》第39条第2款的规定，作出责令停业、关闭的主体是作出限期治理决定的人民政府，责令中央直接管辖的企业、事业单位停业、关闭，须报国务院批准；其实施的对象是经人民政府决定限期治理而逾期未完成治理任务的环境行政相对人。

（4）责令限期治理。根据《海洋环境保护法》第41条的规定，海洋环境保护行政主管部门对在我国海域航行时污染损害海洋环境的船舶，有权强制其在一定期限内完成治理任务。行政相对人对海洋环境保护行政主管部门的限期治理决定不服，可以在收到处罚通知书之日起15日内申请复议或者直接向人民法院提起环境行政诉讼。

（5）责令支付消除污染费用和责令赔偿国家损失。这两种处罚方式是适用于海洋环境保护领域的特殊处罚方式，它们被具体规定在《海洋环境保护法》第41条中。海洋环境保护行政主管部门对造成海洋污染损害而使环境质量下降的单位，可以强制其支付恢复环境质量的费用。如果受害者无力从事恢复环境质量的工作，可以支付费用给他人从事此项恢复工作。海洋环境保护行政主管部门对污染海洋环境并造成损失的船舶可以强制赔偿国家损失。

适用

一、环境行政处罚适用的概念及条件

环境行政处罚适用是对行政法律规范规定的行政处罚的具体运用，也即是环境行政主体在认定行政相对人行为违法的基础上，依法决定对行政相对人是否给予行政处罚和如何科以行政处罚的活动，它是将行政法律规范规定的行政处罚的原则、形式、具体方法等运用到各种具体违法案件的活动。

环境行政处罚适用应具备下列条件：

其一，环境行政处罚适用的前提条件，是作为环境管理相对人的公民、法人或其他组织的环境行政违法行为的客观存在。

其二，环境行政处罚的主体条件，即处罚必须由享有法定的行政处罚权的适格主体实施。

其三，环境行政处罚适用的对象条件，是存在违反环境行政法律规范的相对人的存在，且该违法相对人须具备相应的法定责任能力。

其四，环境行政处罚适用的时效条件，是对违法相对人实施行政处罚，还需其违法行为未超过追究时效，超过法定追责时效的，不得对违法者适用行政处罚。《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”据此，我国行政处罚责任的一般追究时效为2年，其他法律可以规定特别追责时效。例如《治安管理处罚条例》第18条规定的时效为6个月。根据法律规定，时效从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。

二、环境行政处罚的适用方法

环境行政处罚的适用方法是将行政处罚运用于各种环境行政违法案件和违法者的各种方式或方法，也即是环境行政处罚的裁量方法。环境行政主体在适用行政处罚过程中，应区别各种不同情况，采用不同的处罚方法。

（一）不予处罚与免予处罚

不予处罚是指因有法律、法规所规定的事由存在，行政主体对某些形式上虽然违法但实质上不应承担违法责任的相对人，不适用行政处罚。一般地说，不予处罚的情节主要有：

1．行为人不具有法定责任能力的。不具有法定责任能力的人包括不满14周岁的未成年人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人；

2．行为人由于生理缺陷的原因而致违法的，不予处罚。例如《治安管理处罚条例》第11条规定：“又聋又哑的人或者盲人，由于生理缺陷的原因而违反治安管理的，不予处罚。”

3．行为属正当防卫或紧急避险的；

4．因不可抗力或意外事故而致违法的；

5．违法行为已超过追诉时效的；

6．违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害结果的。

免予处罚是指行政主体依照法律、法规的规定，考虑有法定的特殊情况存在，对本应处罚的违法相对人免除其处罚。免予处罚的法定情节主要有：

1．行为人的违法行为是因行政公务人员的过错造成的；

2．因国家法律、法规和政策影响及其他因素而违法的。

（二）“应当”处罚与“可以”处罚

“应当”处罚，是指必然发生对违法者适用行政处罚或从轻、从重等的结果。在“应当”处罚情形中，具体包括三个方面：一是应当对违法者适用行政处罚；二是应当从轻、减轻或免予处罚；三是应当从重处罚。

“可以”处罚，是指对违法者或然产生行政处罚适用的结果。也即，可以予以行政处罚，也可以不予行政处罚，或者可以从轻、从重处罚，也可以不予从轻、从重处罚。但行政主体在行使这种自由裁量权时必须要建立在正当考虑的基础之上，根据违法行为的性质、各种情节等综合作出裁量，否则即是滥用自由裁量权。从现行法律、法规的规范来看，“可以”处罚具体表现在下列三个方面：一是在处罚与不处罚间予以选择；二是在处罚幅度内予以选择，即在是否从轻或从重上予以选择；三是在几种处罚方式上进行选择。

（三）从轻、减轻处罚与从重处罚

从轻处罚是指行政主体在法定的处罚方式和处罚幅度内，对行政违法行为人选择适用较轻的方式和幅度较低的处罚。减轻处罚是指行政主体对违法相对人在法定的处罚幅度最低限以下适用行政处罚。

从轻、减轻处罚的适用情形主要有：

1．已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的；

2．行为人主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

3．受他人胁迫有违法行为的；

4．配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

5．其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

从重处罚是从轻处罚的对称，它是指行政主体在法定的处罚方式和幅度内，对违法相对人在数种处罚方式中适用较严厉的处罚方式，或者在某一处罚方式允许的幅度内适用接近于上限或上限的处罚。违法者有下形情形之一的，可以适用从重处罚：

1．行为造成较严重后果的；

2．胁迫、诱骗他人或者教唆不满18岁的人违法的；

3．对检举人、证人打击报复的；

4．行为人多次违法不改的。

（四）单处与并处

单处是指行政主体对违法相对人仅适用一种处罚方式。它是处罚适用的最简单的形式，单处可以是对法定的任何一种行政处罚方式的单独适用。例如《环境保护法》第35条规定的单处警告或者罚款，该法第38条规定的单处罚款。

并处是指行政主体对相对方的某一违法行为依法同时适用两种或两种以上的行政处罚形式。并处必须在具备法定的条件下才能采用。不仅要有法律、法规明确规定，而且还须具备法定情节，否则不能采用并处。根据有关环境法律的规定，环境行政处罚中的并处包括：“可以”并处与“应当”并处两种情形。规定“可以”并处的，可参见《环境保护法》第36条、《环境噪声污染防治法》第48条、第58条等。规定“应当”并处的，可参见《环境保护法》第37条、《野生动物保护法》第32条等。

程序

环境行政处罚的程序，是指环境行政主体对破坏或者污染环境的违法相对人实施行政处罚的步骤、过程和方式的总称。根据《行政处罚法》等相关法律的规定，环境行政处罚的程序包括处罚决定程序和处罚执行程序，其中决定程序又可分为简易程序、一般程序和听证程序。

一、环境行政处罚的决定程序

（一）决定程序共同适用的原则

《行政处罚法》第30条、第31条、第32条规定了决定程序的共同原则。这些原则在简易程序、一般程序和听证程序中都必须遵循，具体包括：

1．只有查明事实后，才能给予处罚。

2．行政主体负有告知义务。即行政主体在作出处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

3．当事人享有陈述权和申辩权。行政主体必须充分听取当事人的意见，并不得因当事人申辩而加重处罚。

（二）简易程序

简易程序又称当场处罚程序，是指在具备法定条件的情况下，由环境行政执法人员当场作出行政处罚决定，并且当场执行的步骤、方式、时限、形式等的过程。简易程序的设置是提高行政效率的一个重要手段。根据《行政处罚法》第33条的规定，在环境行政处罚中适用简易程序必须同时具备以下三个条件：

一是违法事实确凿。它具有两层含义：一是有证据证明环境行政违法事实存在；二是证明违法事实的证据应当充分。

二是有法定依据。一是在事实确凿的情况下，该违法行为还必须是法律明确规定应予处罚的行为，二是适用简易程序还必须符合法律规定的其他条件，如罚款限额等。

三是罚款数额较小或者是警告处罚。小额罚款限额为对公民处以50元以下罚款，对法人或其他组织处以1000元以下的罚款。

环境行政执法人员在适用简易程序时，必须遵循下列步骤：

1．表明身份。即执法人员应出示环境监理执法证，佩戴环境监理证章，以表明自己是合法的执法主体。

2．说明理由。环境行政执法人员应当向当事人说明处罚理由及法律依据。

3．给予当事人陈述和申辩的机会。当事人可以口头申辩，环境执法人员要予以正确、全面地口头答辩。

4．制作行政处罚决定书。环境行政执法人员当场作出行政处罚决定的，应当填写编有号码的行政处罚决定书。处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚的依据、处罚的种类或罚款数额、违法行为发生的时间和地点、环境行政机关的名称以及执法人员签名或盖章。

5．送达。环境行政执法人员按照法定格式要求填写完毕处罚决定书后，应当场交付当事人。

6．备案。由有关环境行政执法人员上交处罚决定书的存根或副本，或者在所属机关就处罚基本事项进行登记。登记的主要内容应包括：被处罚人的姓名、单位、违法行为、行政处罚种类或罚款数额、处罚的时间和地点以及执法人员的姓名等。

（三）一般程序

一般程序，又称普通程序，它是环境执法主体作出处罚决定所应经过的正常的基本程序。这种程序手续相对严格、完整，适用最为广泛。其主要步骤如下：

1．立案。立案是指环境行政主体对于公民、法人或者其他组织的控告检举材料和自己发现的违法行为，认为需要给予环境行政违法人行政处罚，并决定进行调查处理的活动。立案应当填写专门形式的《立案报告表》，立案后应指派承办人员负责案件的调查工作。

2．调查取证。调查取证是案件承办人员对于案件事实调查核实、收集证据的过程。

根据《行政处罚法》的规定，环境行政主体在调查或者依法进行检查时，执法人员不得少于两人，并应向当事人或有关人员出示证件。环境执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。环境执法人员应全面、客观、公正地调查、收集有关证据，并可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并在7日内及时作出处理决定。

3．审查调查结果。调查终结后，案件承办人员应提出有关事实结论和处理结论的书面意见，由环境行政主体负责人审查批准。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，环境行政部门的负责人应当集体讨论决定。在决定作出之前应依法向当事人履行告知义务，并听取当事人的陈述和申辩。

4．制作行政处罚决定书。对于决定给予行政处罚的，环境行政部门必须制作符合法律规定的《行政处罚决定书》，该决定书应载明下列事项：①当事人的姓名或者名称、地址；②违反法律、法规或者规章的事实和证据；③行政处罚的种类和依据；④行政处罚的履行方式和期限；⑤不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的期限；⑥作出行政处罚决定的环境保护监督管理部门的名称和作出决定的日期。最后，处罚决定书必须盖有作出处罚决定的行政机关的印章。

5．处罚决定书的送达。行政处罚决定书制作后，应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，环境执法部门应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，根据案件具体情况以直接送达、留置送达、转交送达、委托送达、邮寄送达或公告送达等方式送达当事人。

（四）听证程序

听证程序是一般程序中的特别程序，它是行政处罚中最严格的程序之一。《行政处罚法》设立听证程序的目的，是为了加强行政处罚活动的民主化、公开化，以保证行政处罚的公正性、合理性，以此保护公民、法人和其他组织的合法权益。

根据《行政处罚法》第42条规定，听证程序主要适用于下列几种行政处罚：（1）责令停产停业的处罚；（2）吊销许可证或执照的处罚；（3）较大数额罚款的处罚，例如依《环境保护行政处罚办法》第49条规定，应当适用听证程序的较大数额罚款，是指对个人处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织处以50000元以上的罚款。

根据《行政处罚法》的规定，环境行政处罚中的听证活动应依照以下程序进行：

1．当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出；

2．行政机关应当在听证的?日前，通知当事人举行听证的时间、地点；

3．除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应公开举行；

4．听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；

5．当事人可以亲自参加听证，也可以委托1至2人代理；

6．举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；

7．听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

经听证后，环境行政部门根据听证的情况及听证笔录，作出是否对当事人予以处罚及给予何种处罚的最后决定。

二、环境行政处罚的执行程序

执行程序，是指环境行政主体对受罚人执行已经发生法律效力的行政处罚决定的程序活动。

环境行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。当事人如果对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，在复议和诉讼期间，行政处罚决定不停止执行，法律另有规定的除外。

当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的环境行政主体可以采取下列措施：（1）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款；（2）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（3）申请人民法院强制执行。