居住证制度

居住证制度作为户籍制度改革的内容之一，已在一些城市实行。2010年5月27日国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

简介

作为户籍制度改革的内容，居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试，为居住证相关漫画中国制定技术移民办法，最终形成中国国家“绿卡”制度积累了有益经验。目前北京、上海、深圳、青岛等城市为引进人才，都相继出台了工作居住证制度。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。国务院在2010年5月27日转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

从1984年开始实施的暂住证时代,那头是取消户籍制度之后人人自由迁徙的时代。在中华大地自由迁徙,这是很多人梦寐以求的,也是很多城市和地区在小心翼翼探索、一步一步靠近的过程。在深圳之居住证申办流程前,上海、成都、昆明、沈阳早已经进行了“居住证制度”的尝试。该意见在“推进城乡改革”部分提到，深化户籍制度改革将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。

户籍制度改革的上述措施，将由公安部、财政部、国土资源部、农业部、人力资源和社会保障部负责。

户籍改革在近年中央经济体制改革文件中均被提到，2009年只作出了推动流动人口服务和管理体制创新的原则要求，2008年则只提到允许符合条件的农民在城市落户，2007年提出探索建立城乡统一的户口登记管理制度，2007年到2009年，户籍制度改革牵头单位均为公安部。

据重庆媒体报道，全国人大代表韩德云在今年全国人代会上，针对已经实行居住证制度的十个城市政策不统一的问题，提出一旦居住证制度形成各地“自行其事”格局，将会影响新一轮户籍制度改革的推进。他并建议，国务院应尽快主导全国统一居住证门槛，为全面加快户籍制度改革铺路。

改革历程

1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。

1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。

1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。

1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，*开始对人口自由流动实行严格限制和*管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了

1954年宪法关于迁徙自由的规定。

1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

1984年10月，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。

1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。社会主义市场经济的逐步确立终于使户籍制度做出了相应的初级改革。

1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地*有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。2005年10月25日，公安部提出，正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。

2008年则只提到允许符合条件的农民在城市落户

2009年只作出了推动流动人口服务和管理体制创新的原则要求

2010年1月31日，中央一号文件提出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

实施状况

实行居住证制度的城市有珠海、广州、东莞、佛山、大连、太原、深圳、嘉兴、慈溪、长春，上海、合肥。

广东

2010年1月1日，广东3000万流动人员昨日起开始申领居住证。

广东省全省21个地级以上市均同步开展了广东省居住证首发式活动，省推居办有关负责人表示广东将争取居住证发放覆盖率达90%。

居住证并不只是简单地制卡和填写信息，居住证上持有人的基本信息将要在全省甚至全国联网互通，因此，广州正在调试新的设备，制证工作至少需要7到10个工作日。2010年内广东省全省流动人口和出租屋登记率达到95%以上，应发证流动人口有效居住证持证率达90%以上。省综治委将这一目标纳入综治考评，实行“一票否决”。

对于居住证的办理点，在珠三角地区将尽可能多地设置办理点，流动人口除了在各派出所办证外，也能在流动人口服务点办理;在粤北山区等流动人口较少的地区，将选择流动人口集中的地方设办证点。

东莞外来人口数量多，信息输入设备的调试还未最后完成。不过，新莞人前往各镇的警务区和新莞人服务站均可办理居住证登记。

中山市限于暂住证信息系统不能与居住证信息系统对接，这些暂住证持有者的信息无法转至居住证系统中。广州日报记者已于2009年12月31日证实[1]中山正在加紧开发居住证系统。

对于深圳已在实施的居住证制度，省公安厅有关负责人表示，从昨日开始，深圳已经停发深圳市居住证，转而开始发放广东统一的居住证。

深圳

居住证分为《深圳市居住证》和《深圳市临时居住证》。已满16周岁并符合下列条件之一的人员发给《深圳市居住证》：

(一)、在深圳市从业，包括就业(含家政服务)、投资兴办企业或者其他经济组织;

(二)、在深圳市内拥有所居住房屋的产权;(三)、符合深圳市有关办理人才居住证、海外人才居住证条件;

(四)、在深圳市创业并具备相应的技术或者资金条件或者在深圳市从事文化艺术创作;

已满60周岁的非深圳市户籍人员和在深圳市全日制办学机构中接受教育的非深圳市户籍学生申办居住证的，发给《深圳市居住证》。不符合（一）、（二）规定条件的非深圳市户籍人员，（即不在深圳从业，也没有在深圳买房的非深户人员）发给《深圳市临时居住证》。

上海

《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》实施细则于2009年6月17日出台，这意味着上海新一轮户籍制度改革即将正式实施，“沪漂一族”有了期盼。上海自2002年6月试行居住证制度以来，至今办理人才类居住证的约有27万人，符合此次申办户籍持证年限要求的约有3000人。

首批持证人员刚满7年。

北京

北京市在市政府的领导下，组成了专门的班子积极借鉴各地经验，研究北京的实际情况。今后对城市人口管理的思路就是以证管人，以业管人，以房管人。其中以证管人主要指的就是居住证。

2010年5月27日北京市委常委、市公安局局长傅政华表示，公安机关为了居住证制度的推出，2010年正在进行全市实有人口的全覆盖调查，为居住证制度奠定基础。

对于居住证制度的推出是否已经有时间表，居住证制度会随着城市发展的进程在不太长的时间内推出。而其准备工作都在按部就班地推进。

河南居住证

2014年11月12日河南省制订印发的《关于深化户籍制度改革的实施意见》明确提出，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。

主要问题

居住证制度仍然只是过渡阶段的权宜之举，因为它所标志的，仍然是城市户籍人口以及外来人口这两大“阵营”，解决外来人口问题的根本出路则在于彻底的户籍制度改革。

除去社会公平、社会稳定的需要，以户籍制度为基石的二元乃至多元结构之不可维系，首先在于占中国人口绝大多数的农村人口收入增长迟滞，已经从根本上制约着中国经济由出口拉动、投资拉动向消费拉动的转变。因为经历二十多年改革，除农村人口非农业化转移外的“三农”政策，在产业规律以及比较优势的双重制约下，其所具有的增收潜能均已极其有限。

自2007年以来来全国范围内的大趋势是，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽城市户口的迁移限制。不过在这个过程中，类似北京、上海这样的特大城市近乎必然地陷入政策悖论难以自拔：一方面，实现经济与社会协调发展，需要对二元结构进行改革；另一方面，一旦户籍制度有所松动，户口“含金量”越高的地区，越可能面临外来人口蜂拥而入。摆脱这一两难困境绝非易事，因为除了考虑外来人口的强烈需求，还需要考虑以城市居民的变革意愿。

从2007年以来的情况来看，阻碍户籍统一管理的障碍，主要来自地方政府对本地居民大量失业以及公共财政入不敷出的顾虑。风物长宜放眼量。理论与实践已经证明，通过限制外来人口进入以维护本地居民就业、压缩公共支出的做法，终究会因劳动力市场不完善而损及经济持续向上，就业岗位以及财税收入亦将因此增长乏力。这就好比各个独立经济体之间，全球化固然带出种种冲击，但是利弊权衡之下，封闭的、静态的、低水平的稳定，终究还是让位于开放的、动态的、高水平的稳定。

改革目标

在全国范围内实行居住证制度，首先应当统一规定居住证登记与办证收费标准。当前已有部分城市实行了居住证制度，但是各地登记与办证收费标准不一，如果相关收费标准定得过高，无疑会增加办理居住证人员的负担，导致部分城市政府将办理居住证当做谋取经济利益的一种手段，并影响与损害政府形象。

在全国范围内实行居住证制度，还应适度降低居住证办理门槛。当前一些已经实行了居住证制度的城市，将居住证办理人口确定为各类高级人才，要求有较高的学历与纳税条件等等，这就将不少长期在城市工作并具有一技之长的低学历农民工排除在居住证办理人员之外。而适度降低居住证办理门槛，将那些在城市工作与定居若干年限并具有一定技术专长的农民工纳入到居住证办理人员行列当中，则有利于这些长期为城市发展作出贡献的农民工尽快享受到城市的福利与保障。

另外，在全国范围内实行居住证制度，还应赋予居住证办理人员与户籍人口同等待遇，并规定从居住证持有人员转为户籍人口的具体年限。如果居住证持有人员待遇优于非居住证持有人员，而与户籍人口待遇之间又存在较大差距，那就不但导致居住证持有人员所能享受的待遇有限，而且会进一步扩大已经存在的城市人口在享受福利待遇上的等级，不利于促进平等实现；另外，只有规定从居住证持有人员转为户籍人口的具体年限，才能让更多的非户籍人口看到希望，并因此而更加努力地为城市发展作出贡献。

主要作用

调整收入

意见涵盖了全年经济体制改革的11个重点领域，提出出台资源税改革方案，逐步推进房产税改革等公众比较关注的内容。

虽然我国已经多次提到收入分配改革，但迄今尚未有明确的政策出台。意见不再提出台收入分配改革政策，代之以“研究调整和优化国民收入分配格局、提高居民收入比重的思路，提出改革的目标、重点和措施。”

支持非公经济

支持民间资本投向基础产业和基础设施、公用事业、社会事业、金融服务等领域；

推动国有资本从一般竞争性领域适当退出；

健全小企业信用担保体系，开展支持小企业融资的金融产品创新试点；研究制订促进小企业发展的政府采购政策。

政策现状

新华社北京8月6日电记者6日从公安部获悉，今年年内实现居住证制度全覆盖。目前，29个省区市已出台居住证制度实施办法，全国共发放居住证4357万张，与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制基本建立。

公安部日前召开全国治安系统视频会，公安部副部长黄明在会上强调，各地公安机关要全力推进调整完善户口迁移政策、加快实现居住证制度全覆盖、全面解决无户口人员落户问题、做好居民身份证异地受理工作以及全面清查核销死亡人员未销户口工作等五项重点任务。

按照公安部部署，各地公安机关要认真对照中央政策要求，对现行落户政策进行全面梳理，抓紧调整完善户口迁移政策，着力推动重点群体落户，积极促进外来人口落户，开展户籍制度改革评估，进一步简化落户程序，尽快研究制定简洁明了、便于操作的具体政策措施。各地要把推进实施居住证制度作为一项重大民生工程抓紧抓好，确保年内实现全覆盖，不仅要覆盖到大中城市，也要覆盖到县（市），同时，切实保障国家规定的基本公共服务和便利全覆盖，确保兑现承诺，取信于民。

据了解，今年是解决无户口人员落户问题的攻坚年，各地公安机关要全面落实疑难户口落户政策，确保年底前基本解决这一问题。今年7月1日，全国所有县（市）已全部启动居民身份证异地受理工作，各地要进一步提高服务质量和办证效率，真正实现群众不再为办证来回奔波。

此外，为进一步深化户口登记管理清理整顿，公安部决定用半年时间深入开展死亡人员户口注销工作，力争年底前基本解决死亡人员未注销户口问题。