单独二胎

“单独二胎”是指中国政府制定的计划生育政策，只要夫妻双方一人为独生子女，即可生二胎。[1]2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这标志着“单独二孩”政策将正式实施。

政策背景

进入21世纪以来，中国人口形势发生了重大变化。人口众多仍然是中国的基本国情，同时人口结构性问题日益成为影响经济社会发展的重要因素。

低生育水平稳中趋降

上世纪90年代初，中国总和生育率降到更替水平以下，目前为1.5～1.6，达到发达国家的平均水平。人口总量虽然保持持续增长，但惯性趋弱。如果维持现行生育政策不变，总和生育率将继续下降，总人口在达到峰值后将快速减少，影响人口长期均衡发展以及中华民族的长远发展。

人口结构性问题日益突出

劳动年龄人口开始减少，2012年比上年减少345万人；2023年以后，年均将减少约800万人。人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口将达到2亿，本世纪30年代中期将达到4亿，占总人口的比例将从目前的1/7提高到1/4。出生人口性别比长期偏高，近20年来一直在高位徘徊，2012年仍高达117.7。

家庭规模持续缩减

“六普”数据显示，全国户均3.1人，较“五普”减少0.34人，与上世纪80年代初户均4.43人比较，下降1.33人。独生子女家庭1.5亿多户，独居老人的比例提高，家庭的传统功能有所弱化。

城乡居民生育意愿发生了很大变化

随着经济社会的发展和群众生活水平的提高，少生优生、优育优教的生育观念正在形成。

开放历程

2007年开始，数家官方的研究机构就已接受国家人口计生委的委托，就生育政策的进一步调整完善展开调研。

2010年1月6日，国家人口计生委下发的《国家人口发展“十二五”规划思路（征求意见稿）》提到要“稳妥开展实行'夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子'的政策试点工作。”

2010年第7期《财经》杂志刊登了一篇题为《独生子女政策谋变》的报道说：“有关部门确已在考虑对现行计划生育政策继续进行‘完善’。同时，一个拟从2011年开始，以黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江五省首批先行，总计分三批，逐步在全国开放‘夫妻一方为独生子女可生育二胎’的修改意见，正在完善中。”广东、上海等省市也曾表态，希望首先在各自的省市进行试点。但也遭到部分省委书记的反对。反对声音一度占上风，加上之后计生系统重要人事的连续变更，以及2012年“十八大”召开和随后的国务院政府机构改革众多因素，致使“单独二胎”政策被搁置下来。

2013年3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口计生委与卫生部合并成立国家卫计委。此后，“单独二胎”政策又再度被纳入议程。

2013年10月，《第一财经日报》获悉，单独(夫妻有一方是独生子女)生二胎政策有望全国放开实施，不采取先在某个或某些省市试点的做法。

2013年11月，针对“媒体报道中国将放开“单独二胎”政策，方案将于三中全会后不久公布，也有媒体称公布时间大约在13日或14日。”卫计委新闻处相关工作人员表示，关于放开“单独二胎”的文件还没出台，更没确定什么时候发布，不要相信网上传言。

2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，中央决定放开“单独二胎”政策。国家卫生计生委随即发文称，这是中国进入21世纪以来生育政策的重大调整完善，是国家人口发展的重要战略决策，同时也顺应了群众期盼，有利于社会和谐稳定。

人口数据支持

自上世纪80年代中期开始，当时的国家计生委选取了甘肃省酒泉市、山西省临汾市翼城县、河北省承德市、湖北恩施土家族苗族自治州四个地区的农村进行全面“二胎”试点--即无论夫妇双方是否为独生子女，也无论他们的第一胎性别，都可以生育第二胎。试点的结果显示，从上世纪90年代开始，酒泉的人口出生率和自然增长率持续下降，一直低于甘肃省和全国的平均水平，并未出现反对者所担心的人口激增。

全国第六次人口普查

2010年11月进行的全国第六次人口普查得出的主要数据，也被外界认为是有利于推动中国人口政策的放宽调整。

这次人口普查的数据显示，至2010年11月1日，中国内地总人口为13.40亿人；年均增长率0.57％（2000-2010年）；60岁及以上老人比例为13.26％；出生人口性别比为118.06（女为100）。

出生率方面，2000年至2010年年均增长0.57%，较之上一个十年--1990年-2000年的1.07％年均增长率，下降接近一半，幅度惊人。

同时，人口学界更看重的指标--“总和生育率”，即平均每位妇女一生生育孩子的数量。一般认为总和生育率为2.1时,代际之间人口更替将大致均衡。在此之上,人口逐渐增加，在此之下则减少。

中央民族大学理学院副院长、统计学教授徐世英的团队，根据第六次人口普查资料直接计算出来的总和生育率结果是1.18，远远低于2.1。这一结果为各方认可。

老龄化数据

老龄化方面，对于老龄化社会界定的标准是：如果人口中65岁及以上老年人口比重超过7%，或60岁及以上老年人口比重超过10%，即进入老龄化社会。老龄化程度还可以细分：当60岁以上的人口占总人数的10%-19%为轻度，20%-29%为中度，30%及以上则为重度。

截至2013年，中国60岁及以上老人比例达到13.26%，已属于“轻度老龄化”。

根据统计，到2035年，中国将进入超级老龄化社会，赡养比将达到2：1，即两个劳动年龄人口赡养一个老年人。2013年，人力资源和社会保障部牵头进行的养老保险制度顶层设计之所以引起全社会广泛关注，就在于普遍存在的对未来养老之忧。

出生人口性别比

出生人口性别比，正常情况下是103-107(女为100)。1980年以前，中国出生人口性别比基本正常，波动在105-106间。而在实行独生子女政策30年后的2010年，这一指标已上升到118.06。

出生人口性别比严重偏高的直接后果就是，数千万男性“光棍”的出现。

根据人口普查资料等计算的结果是，到2020年，中国约有11200万25岁-35岁的男青年，而相应20岁-30岁的女青年约有7200万。届时，光棍可能超过4000万人。或者说，不到3位适婚男性中就有1位单身。

相比之下，甘肃酒泉的农村地区自进行全面“二胎”试点以来，出生人口性别比近年来已回到106.30、106.83的正常水平。

对于出生人口性别比的问题，2007年1月时任国家人口计生委主任张维庆曾公开表态说，导致出生人口性别比升高的原因是多方面的，特别是传统重男轻女观念的根深蒂固。这一问题与严格的计划生育政策也有一定关系，但计生政策只是加剧了出生人口性别比升高的状况，并不是说实行计生政策就必然导致性别比的偏高。

政策意义

启动实施单独两孩政策，是计划生育政策的重大调整完善，是适应人口发展新形势、合乎民意的重大举措。

其意义主要体现在三个“有利于”：

一是实施单独两孩政策，有利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，促进经济持续健康发展，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”创造良好的人口环境；

二是有利于逐步实现国家政策与群众意愿的统一，提升家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照料功能，促进家庭幸福与社会和谐；

三是有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。

适用条件

人群

单独二胎政策适用于一方为独生子女的夫妇。一般地讲，独生子女是指本人没有同父同母、同父异母或同母异父的兄弟姐妹。

地域

实施单独两孩政策，由各地依据《人口与计划生育法》，通过省级人民代表大会或其常委会修订地方条例或作出规定，依法组织实施。

当夫妇俩的户籍所在的省份修订了人口与计划生育条例或人大常委会作出了专门规定，允许单独夫妇可生育两个孩子，就可以按程序申请再生育了。如果夫妇俩的户口不在同一个省(区、市)，只要任何一方户口所在地允许单独夫妇生育两个孩子，你们就可在那里申请再生育。

其他二胎政策

中国全国31个省、自治区和直辖市现行的计生条例，其中准许生育二胎的政策都包括六方面：

1、如第一胎子女为病残儿不能成长为正常劳动力，但医学上认为父母可以再生育的；

2、患不孕（育）症，符合规定收养一个子女后病愈怀孕的；

3、夫妻双方均为独生子女的；

4、夫妻双方均为在全国一千万人口以下少数民族的；

5、夫妻双方均为归国华侨的；

6、因保护人民生命财产安全、抢险救灾、见义勇为致残丧失正常劳动能力的人员，烈士的独生子女。

此外，各地还有各自不同的规定，比如江西、河南、江苏等地规定，夫妻双方中的一方在煤矿井下连续从事采矿作业5年以上，并仍在从事煤矿井下采矿作业，只生育一个女孩的，可生育二胎；河北、山东等地规定从事海洋作业的沿海渔区的渔民，只有一个子女的可生育二胎；山东省还规定夫妻一方因非遗传性残疾失去劳动能力，只生育一个女孩的也可再生育一个孩子。

实施现状

国

家卫生计生委副主任王培安表示，中央决定实施“单独二胎”新政全国不设统一时间表，由各省负责，根据当地实际情况，依法组织实施，但各地实施时间不宜间隔

过久。“单独二胎”依法实施的前提，就是修订各省份现行的《人口与计划生育条例》，或增加补充规定，将“单独生育二胎”条款纳入一对夫妻合法生育第二个孩

子的条件。

北京实施情况

北京落实“单独二胎”新政的准备工作已就绪，只待《北京人口与计划生育条例》纳入2013年的人大修法框架。北京市

人口和计划生育委员会相关负责人表示，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布之后，北京市将积极落实相关政策措施。但真正实施“单独二胎”

政策不能一蹴而就，还有待现行《北京市人口与计划生育条例》修订。作为地方立法，《北京市人口与计划生育条例》的修订，需由市人民代表大会或其常委会决议

通过。上述负责人表示，市人口计生委一直按照中央和国家人口计生部门部署，就放开“单独家庭生二胎”的人口资源环境、政策影响等，开展前期调研论证，摸清

北京市人口总量和结示意图构、生育现状及人口变动趋势，可以说一切准备工作已就绪，就待《北京市人口与计划生育条例》纳入2013年人大修法框架，预计（新政）很快就会实施。

据了解，现行《北京市人口与计划生育条例》是2003年的修订版，至2013年已间隔10年。其中，规定了可以生育“二孩”的九类人群，包括双方独生子女夫妻，再婚夫妻等。《条例》修订一直在绸缪中。

主要影响

生育率：短期显著回升，累计效应释放后，波动在1.6—1.7。

人口结构：政策调整将使2030年增加2200万劳动年龄人口。

公共资源：对医院、幼儿园、学校等公共资源造成一定压力。

管理部门：渐进、微调、各省不同步方式，可避免出生堆积。

产业推动作用：“单独二胎”放开有望在5年内新增750万新生儿，这些新生儿在2015～2019年将拉动上万亿元

的市场消费。从政策影响的先后时间来看，首先是母婴医药，其次是奶粉、尿不湿等初生婴儿用品相关产业，再次是儿童服饰、家具、童车、玩具，最后是动漫、钢

琴、文具等文化教育相关产业。

社会评价

北京大学老年学研究所副所长穆光宗教授对此评价，各省逐步取消二胎生育间隔，是计生政策完善的信号。

北京大学国家发展研究院的人口学教授曾毅的建议是“普遍允许二孩，提倡适当晚育”。他强调完善生育政策的紧迫性，“2012-2013年仍是我国实行"普遍允许二孩与提倡适当晚育"所剩无几的较好时机。”曾毅新闻报道视频截图说。

2013年3月7日，全国两会期间，全国人大代表、国家人口计生委科学技术研究所所长马旭表示，根据人口和社会经济

发展状况，中国应积极稳妥地调整生育政策，根据各地情况分类指导，而不是简单地“放开二胎”，更不能搞一刀切。放开所可能带来的影响，在已试点的地方得到

了检验，并不会产生想象中诸如人口暴增等问题。

国家卫生计生委有关负责人表示，单独二孩政策有望2014年初开始逐步实施。并表示，这一政策一旦出台就是长期的，在各地具体政策出台前，家长没必要抢生。

卫计委副主任王培安指出，这一决定的组织实施主要由各地根据本地的人口形势和人口与经济社会的发展情况，通过人大修

改条例或者人大常委会做出决定依法组织实施。全国不设统一的时间表。同时他指出，比如发改委、教育、卫生等相关部门要作相应的协商和沟通以保证孩子在孕产

期能够得到好的护理，在医院有床位，就学有学校招生——相关各个部门的配合工作要协调好

各地实施

北京

2014

年2月21日，北京单独二孩实施，市人大法制委员会建议政府部门应加快研究完善对计划生育家庭的奖励和扶助政策，特别是对老年人群、困难家庭和失独家庭要

给予特别扶助。同时，建议做好单独二孩政策的配套服务，比如进一步优化配置医院、托儿所、小学等公共服务资源，加强对外来人口单独二孩的服务管理，保障女

职工生育二孩的产假福利等。

广东

2014年3月27日，广东省十二届人大常委会第七次会议经表决，全票通过关于修改《广东省人口与计划生育条例》的决定，自公布之日起实施。

内蒙古

2014年3月31日下午，内蒙古第十二届人民代表大会常务委员会第九次会议召开，会议审议并通过《内蒙古自治区人口与计划生育条例修正案(草案)》，“单独二孩”政策正式在内蒙古实施。

官方称，“单独二孩”政策的实施并不会影响独生子女奖励政策。

安徽

据新华网、中搜搜悦媒体披露，2014年1月22日安徽省“单独二胎”政策公布，《安徽省人口与计划生育条例》第二十条已修改，夫妻一方或者双方是独生子女，只生育一个子女的，可以生二胎。

安徽省单独二胎办理程序

一、要求再生育子女的夫妻，在村(居)专干协助下填写再生育申请表，并由专干报镇街(园区)计生办审核。

二、乡(镇)人民政府、街道办事处应当自收到申请和证明材料之日起20日内(需进行病残儿鉴定的除外)提出审核意见，并报区人口和计划生育局。

三、区人口和计划生育局应当在20日内作出审批决定。符合条件的，签发生育证。不符合条件的，应当向申请人送达《不予批准生育通知书》，并告知当事人对不予批准生育不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。