外汇管制

外汇管制（Foreign Exchange Control）根据国际货币基金组织（IMF）的分类，可分为广义和狭义上的外汇管制。[2]其中广义外汇管制是指一切影响一国外汇流出、流入的措施；狭义外汇管制是指一国政府为保障本国经济发展、稳定货币金融秩序、维护对外经济往来正常进行、改善国际收支，而对外汇交易、国际结算和资金流动所实施的一种限制性的措施。[1]

在金本位货币制度时期，黄金可以自由进出国境，未进行强制性管理。第一次世界大战爆发后，所有参战国都取消了外汇的自由买卖，禁止黄金输出，外汇管制由此开始。[3]国家对于外汇管制的需求在不同时期表现不同，[4][5]外汇管制的类型可以分为严格型外汇管制、部分型外汇管制和完全自由型外汇管制三种。[6]大多数发展中国家仍实施严格的外汇管制。[3]外汇管制以政府的名义实施，具体的管理工作一般是交给专门的机构来进行。[7]外汇管制包括对人、对物、对行业、对地区、对国别等不同对象进行管制。[2][7][8]

外汇管制的目的是维护汇率稳定、控制资本流动、保护外汇储备、防止洗钱、资助恐怖主义和控制通货膨胀、保护民族工业的发展等。[8][9][10][11]在对贸易、非贸易外汇，资本输出与输入，黄金和现钞的输入与输出，汇率，货币自由兑换的方面都设置有相应的外汇管理措施。[5][12]外汇管制在促进国际收支平衡或改善国际收支状况、稳定本币汇率和减少涉外经济活动中的外汇风险等方面发挥着一定的积极作用。但在外汇管制的情形下，也会致使自身同国际汇率体系发生脱节的情形，[13]不利于国际范围内资源的有效配置；[14][15]会加大市场交易成本，[14][16]导致市场的不透明性，容易形成社会腐败之风；[17]还会使市场机制的作用不能充分发挥，不利于一国经济的长远发展。[14][17]

基本概念

根据国际货币基金组织（IMF）的分类，外汇管制（Foreign Exchange Control）的概念有广义和狭义之分。广义外汇管制也称为外汇管理（Foreign Exchange Management）；狭义外汇管制也称为外汇限制（Foreign Exchange Restriction）。[2]

广义定义

外汇管制在广义上是指一切影响一国外汇流出、流入的措施。[1][18]

狭义定义

外汇管制在狭义上是指一国政府为保障本国经济发展、稳定货币金融秩序、维护对外经济往来正常进行、改善国际收支，而对外汇交易、国际结算和资金流动所实施的一种限制性的措施。[1][18]

历史沿革

金本位货币制度时期

在金本位货币制度时期，各国间货币的汇率以各自货币的含金量为基础，黄金可以自由进出国境，国际与汇兑畅通无阻。所以，汇率平衡能自动调节，无需进行强制性管理。[3]

第一次世界大战时期

第一次世界大战爆发后，参战国发生巨额的国际收支逆差，本国货币对外汇价猛烈下跌，大量资金外流。为了集中外汇资金，减缓汇率的剧烈波动和防止资金的外流，所有参战国都取消了外汇的自由买卖，禁止黄金输出，外汇管制由此开始。[3]

第一次世界大战结束后，国际经济关系逐步恢复正常，世界经济和政治处于相对稳定时期，原来实行外汇管制的国家都先后取消管制。1929—1933年，世界发生了空前严重的经济危机，几乎所有西方国家都陷入国际收支危机。为稳定汇率，维持国际收支平衡，抵御或减轻其他国家的经济危机对本国经济的影响，各国不得不重新实行外汇管制。[3]

第二次世界大战时期

在第二次世界大战期间，西方各国普遍加强外汇管制以适应战时需要。战后，这些国家的经济被严重破坏，外汇储备濒临枯竭。为了恢复生产、发展经济、对付“美元荒”，这些国家不得不继续实行严格的外汇管制，限制外汇支出，鼓励资本流入等政策。[3]布雷顿森林体系[a]建立后，为促进有效的多边贸易，《国际货币基金协定》敦促会员取消经常项目下的外汇管制，到1958年大部分欧洲国家恢复了货币的可兑换。[5][4]

20世纪60年代以后

20世纪60年代以后，日本和欧洲等主要工业化国家的经济实力增强，外汇储备逐渐增加。这些国家陆续放宽外汇管制，实行货币自由兑换。然而，为防止外资大规模流入对本国通货造成压力，一些经济状况较好的国家采取了限制外资流入的措施，例如瑞士政府曾规定对超过限额的外汇存款要倒收利息。在20世纪90年代后，西方发达国家基本上取消了公开的外汇管制，隐性管制也逐渐放松并规范化。许多亚洲新兴工业国家在20世纪90年代也相继放松了外汇管制。然而，自1997年金融危机以来，外汇管制再度严格，大多数发展中国家仍实施严格的外汇管制。[3]

发展现状

经过有关国家的政策努力和IMF的有效推动，外汇管制已不是普遍现象，放松外汇管制成为一个世界性的潮流，但是几乎所有国家都存在不同程度的外汇管制。[5]

类型

外汇管制的类型可以分为严格型外汇管制、部分型外汇管制和完全自由型外汇管制三种。[6]

外汇管制类型[6]

类型	简述	施行国家
严格型外汇管制	主要是对经常项目和资本项目都实行管制，实行这种外汇管制的国家通常经济较落后，外汇资金短缺且市场机制不发达，试图通过集中分配和使用外汇以维持稳定的汇价，保障国际收支平衡和维护民族经济的发展	一般为大多数发展中国家和实行计划经济的国家，如印度、缅甸、摩洛哥、智利、赞比亚、巴西、秘鲁、朝鲜等[7]
部分型外汇管制	主要是对经常项目的外汇交易原则不加限制，但对资本项目的外汇交易进行一定的限制	如日本、法国、丹麦等一些发达国家或开放度较高的发展中国家。中国的外汇管理体制基本上属于部分型外汇管制，即对经常项目实行可兑换，对资本项目实行一定的管制，对金融机构的外汇业务实行监管，禁止外币境内计价结算流通等，保税区实行有区别的外汇管理
完全自由型外汇管制	主要是对经常项目和资本项目的外汇交易均不进行限制，外汇可自由兑换、流通、出入国境，完全实行金融自由化	多数是一些工业发达国家和石油输出国，如美国、英国、荷兰、新加坡、沙特阿拉伯等

主体

管制机构

外汇管制虽然是以政府的名义实施，但是具体的管理工作还是交给专门的机构来进行。世界各国的外汇管制机构大致有三种类型：[7]

1. 由国家设立专门的外汇管制机构，如中国、法国和意大利皆是由国家设立专门的外汇管理局。[7]

2. 由国家授权中央银行直接负责外汇管制工作，如英国是由英格兰银行负责外汇管制工作。[7]

3. 由国家行政管理部门直接负责外汇管制工作，如美国是由财政部负责，日本是由大藏省、通产省负责。[7]

管制对象

对人的外汇管制

对人的外汇管制，即对自然人和法人的管制。自然人是指在民事上享有权利和义务的公民，法人是指根据法律在本国境内设立的具有法人地位的组织。自然人和法人按居住或营业的地区不同，又分为居民和非居民。对居民的管制较严，而对非居民的管制较松，因为前者涉及实行外汇管制国家的国际收支，而后者不一定涉及。[2]

对物的外汇管制

对物的外汇管制，即对外汇及外汇有价物的管制。外汇是指广义外汇，包括外币现钞、外币存款、外币票据、外币有价证券；外汇有价物包括黄金、白金、白银、钻石等。此外，携带本国货币的出境或入境，也属于外汇管制的范围。[2]

对行业的外汇管制

对行业的管制，是指对不同的行业实行不同的管制。比如，中国对传统的出口行业采取较严的管理，对高新技术和重工业出口采取相对优惠的政策；对高新技术和人民生活必需品的进口采取比较优惠的政策，对生活奢侈品行业的产品进口采取较严格的管理政策。[7]

对地区的外汇管制

对地区的外汇管制有两层含义：一是指在一国（地区）境内实施外汇管制，但对国内不同的地区（如经济特区）实行有别于其他地区的外汇管制措施。二是指在一个货币区内，成员国统一对外实施外汇管制，而在成员国内部办理汇兑、结算则基本自由，如英镑区在成员国内基本不实施外汇管制，而对成员国以外的国家则实施较严格的外汇限制。[2]

对国别的外汇管制

对国别的外汇管制，是指针对不同的国家或地区采取不同的管制方法。[8]截至2020年，全世界约有180种主权货币，但只有少数货币被广泛用于国际交易，例如计价、支付进口款项、发行债务或者境外投资。这些货币包括美元、欧元，以及使用比重较低的日元、英镑等。当危机爆发时，企业和投资者通常会持有美元以保证安全。[20]

目的

1. 维护汇率稳定、控制外汇行市。通过外汇管制，抑制国际游资对本国经济的冲击，同时政府还可控制汇率，使其保持在对本国经济有利的水平上，防止过快升值而引发外汇市场投机，导致金融资源错配，损害金融服务实体经济的功能。 加强对市场预期的引导，防止货币过快升值，为贸易稳健发展创造良好条件。[9][8][10]

2. 控制资本国际流动。资本主义国家在战争、政局动荡、经济危机时期，发展中国家在经济恢复、发展时期，一般采取由政府统一管理外汇的措施，以便将有限的外汇资金集中由国家分配使用，以防资金外逃。[8][18][10]

3. 保护外汇储备。一般国家都通过各种措施鼓励本国商品和劳务的出口，限制外国商品和劳务的进口。可以促进进口替代品的生产，增加外汇收入，减少外汇支付以改善国际收支状况，增强本国的出口竞争能力。保持合理外汇储备，以维持其国际清偿能力[8][10]

4. 防止洗钱和恐怖主义融资。严格实行外汇管制，规范银行跨境业务管理，针对各项跨境业务制定全面、系统、规范的业务管理指引，以防范洗钱、恐怖融资。[11][21]

5. 稳定物价，控制通货膨胀。通过放松或加强外汇管制，可以扩大或减少进口，调节本国内部市场的供需，起到稳定物价的作用。[8][22]

6. 保护民族工业的发展。采取关税和非关税等保护性政策以促进本国新兴工业部门生产的发展和扩大就业，同时鼓励这些部门进口所需的材料、设备，以加快经济的发展。[8]

措施

对外汇的管制

对贸易外汇的管制

贸易外汇收支是国际收支最主要的部分，各国（地区）一般对此严格管制，尤其是有贸易逆差的国家更加重视贸易项目的外汇管理。[5]对贸易外汇的管制就是对出口收汇和进口付汇的管制，通常采取鼓励出口收汇、限制进口付汇的措施。[12]

1.对出口收汇的管制

出口外汇收入的管制[12]

制度	描述
结汇制度	结汇制度是外汇管理的核心制度之一，有强制结汇制度和意愿结汇制度之分 强制结汇制度是指：除国家规定的外汇账户可以保留外，企业和个人必须将多余的外汇卖给外汇指定银行，外汇指定银行必须把高于国家外汇管理局头寸[b]的外汇在银行间市场卖出 意愿结汇制度是指：外汇收入可以卖给外汇指定银行，也可以开立外汇账户保留，结汇与否由外汇收入所有者自己决定
颁发外汇转移证	外汇转移证制度是指出口商在向指定银行结汇时，除了按汇率获得本币之外，银行还另发一张外汇转移证，这种外汇转移证可以在市场出售，所得本币作为对出口商的一种补贴

2.对进口付汇的管制

进口外汇支出的管制[12]

制度	描述
审批汇制	进口商需要外汇时，必须向外汇管理局申请，批准后方可购汇，否则不可以
售汇制度	进口商需要外汇时，可按规定持有效凭证到外汇指定银行购买外汇。若凭证不足或无效，则不能购买外汇
外汇转移证制度	进口商在进口商品时，除了按汇率向银行购买外汇外，还需要在市场上购买外汇转移证
征收外汇税	向进口商所购外汇征收一定比例的外汇税，提高其进口成本，从而限制进口
进口配额制	进口配额制是指政府在一定时期内对各种进口商品规定数量或金额，超过规定数量或金额就不准进口。这种管制作用的大小，取决于配额的高低。高配额限制性小，低配额则限制性大
进口许可证制	进口许可证制是指进口商只有取得有关当局签发的进口许可证才能购买进口所需的外汇。进口许可证的签发通常要考虑进口数量、进口商品的结构、进口商品的生产国别、进口支付条件等
进口存款预交制	进口存款预交制是指进口商在进口某种商品时，应向指定银行预存一定数额的进口货款，银行不付利息，数额根据进口商品类别或所属国别按一定比例确定

对非贸易外汇的管制

非贸易外汇收支是指贸易与资本输入以外的外汇收支，包括由贸易引起的运输费、保险费等；由资本流动引起的股息、利息支付等；其他如劳务费用、个人汇款等。对非贸易外汇的管制采取的主要措施包括：[5]

1. 许可证制度，即向境外汇款或携汇出境必须向外汇管制机构申请核准，取得购买外汇的许可证方可办理；[5]

2. 实施结售汇制度，即外汇收入卖给国家指定银行，外汇支出必须持有效证件申请购汇；[5]

3. 限额制度，即国家对个人用汇规定限额；[5]

4. 登记制度，即对一定额度的外汇收支，国家实行登记制度；[5]

5. 预付存款制，即将购汇款项存入银行一定时间后才可购买外汇，办理汇出或携出；[5]

6. 规定购买非贸易外汇的间隔时间；[5]

7. 控制非贸易外汇对外支付时间；[5]

8. 课征非贸易外汇购买税等。[5]

对资本的管制

1. 对资本输入的管制

• 规定银行吸收的国外存款必须缴纳高比例存款准备金，或倒扣利息。[12]例如，瑞士对非居民存款倒扣利息，超过10万瑞士法郎，倒扣年息4%；德国银行吸收非居民存款要缴纳高额存款准备金（90%～120%）；日本则长期禁止非居民购买本国有价证券。[5]

• 通过企业限制外资流入。[12]

1. 对资本输出的管制

• 禁止购买外汇作为资本输出国外，有限度地限制投资利润和股息的携出和汇出，以及限制对国外公司提供信贷等。[12]

• 对非居民存款账户的管制。[12]如冻结非居民的存款账户，未经外汇管制机关批准，不得动用或汇出。[5]

对黄金与现钞的管制

实行外汇管制的国家一般都禁止私人输出黄金，有的国家（如法国）还禁止私人输入黄金，黄金的输出和输入由本国的中央银行或其他机构独家办理。由于本国现钞的输出一方面导致进口增加和资本外逃，另一方面受外汇供求关系的影响会使本币汇率下跌，因此实行外汇管制的国家大都规定了本国货币输出的最高限额。例如，美国规定每次携带的限额为5000美元，超过限额的现钞需向海关申报。对于本国现钞的输入管制则相对较松，有的国家规定限额，有的国家则不加管制，但要求输入的现钞必须用于指定的用途。至于外币现钞的输出和输入，各国（地区）都实行一定的限制，输入时一般需向海关申报，携带出境时需出示有关证件，以证明其合法性。[5]

对汇率的管制

对汇率的管制措施可分为两种：一种是实行复汇率（Multiple Exchange Rates）制度；另一种是制定单一的官方汇率。[5]

1. 实行复汇率制度

复汇率制度，是指一国（地区）实行两种或两种以上汇率的制度，包括双重汇率制度和多重汇率制度。复汇率制度建立在货币兑换管制的基础上，当对货币兑换进行管制时，一种方式是限制货币兑换的数量，另一种方式是限制货币兑换的价格，对不同情况的兑换适用不同的汇率。复汇率制度是实行兑换管制的工具之一，复汇率制度的取消也被视为自由兑换的必要条件。复汇率制度包括公开和隐蔽两种形式。[5][24]

• 公开的复汇率制度，即差别汇率制度，是指外汇管理机构对不同的交易规定不同的结售汇汇率，原则是对需要鼓励的交易规定优惠汇率（如对出口规定较高的外汇价格，对先进设备的进口规定较低的外汇价格），而对需要限制的交易规定不利的汇率（如对奢侈品进口和资本输出规定较高的外汇价格）。[5]

• 隐蔽的复汇率制度表现形式有多种，如对出口的商品按类别不同给予不同的财政补贴（或税收减免），由此导致不同的实际汇率；或者对进口按类别课以不同的附加税。常用的是影子汇率，实际上是附在不同种类进出口商品之后的一个不同的折算系数，如官方汇率6CNY/USD，附加折算汇率1.34，则单位产品出口可换取1.34×6=8.04元人民币。此外，一国（地区）已存在官方汇率和市场汇率两种汇率的条件下，对不同企业或不同的商品实行不同的收汇留成比例。允许企业将其留成外汇在平行市场或调剂市场上按市场汇率换成本国货币，等于变相给予补贴。[5]

由于复汇率的形式十分复杂，国际货币基金组织（IMF）规定的判断标准为一国（地区）政府采取的导致该国货币对外币的即期外汇的买入价与卖出价的价差，或者各种汇率的差价超过2%的任何措施，都被视为复汇率。[5]

1. 制定单一的官方汇率

制定单一的官方汇率措施，通常是由外汇管理部门根据本国的国际收支情况和经济政策取向等，以法令形式制定、调整对外汇率，并规定本国的有关外汇收付必须按照官方汇率来买卖外汇。[5]

对货币兑换的管制

1. 对不同账户下的管制

• 对整个国际收支账户下的本币与外币间的兑换都进行严格限制。本币完全不能兑换，不管是经常账户还是资本金融账户，实行这种管制的多为相对贫穷的发展中国家。[12]

• 本币在经常账户下有限制兑换，在资本金融账户下兑换实施管制。对本币在经常账户中某些外汇支付和转移的兑换没有限制，对其他账户下的本币与外币的兑换都加以限制。[12]

• 本币在经常账户下自由兑换，在资本金融账户下兑换实施管制。对本币在经常账户中所有的外汇支付和转移的兑换都没有限制，对其他账户下的本币与外币的兑换都加以限制。[12]

• 本币在经常账户下自由兑换，在资本金融账户下兑换实施有限的管制。除了对资本金融账户下的某些项目本币与外币的兑换加以限制外，对其他账户下的货币兑换都没有限制。[12]

• 对整个国际收支账户下的本币与外币间的兑换均无限制。[12]

1. 对货币兑换主体的管制

对货币兑换主体的管制可分为对企业用汇自由兑换的管制和对个人用汇自由兑换的管制。一般来说，对企业用汇自由兑换的管制比对个人用汇自由兑换的管制要松。[12]

影响

优势

1. 维护汇率稳定： 外汇管制可以帮助国家维护汇率的稳定性，防止货币大幅波动。这有助于降低通货膨胀和提高经济的可预测性。[14][17]

2. 保护外汇储备： 外汇管制有助于保护国家的外汇储备，防止外汇储备的快速流失。这对于应对贸易逆差、金融危机或其他外部冲击至关重要。[25][14]

3. 控制资本流动： 外汇管制可以用于限制资本的非受控流动，防范资本外流风险。这有助于稳定国内金融体系和投资环境。[14][26]

4. 实施货币政策： 外汇管制使得中央银行能够更有效地实施货币政策，通过控制货币供应来影响利率和通货膨胀水平。[14][26]

5. 推动重点产业优先发展：外汇管制可以有效利用外汇资金，推动重点产业优先发展，促进产业结构的改善，进而增强该国产品的国际竞争能力，使得金融安全逐步增强。[14][17]

局限

1. 在外汇管制的情形下，汇率往往是靠行政力量规定的，必然致使同国际汇率体系发生脱节的情形。这对发展国际贸易，建立正常的国际货币关系十分不利，[13]阻碍了国际贸易的顺利发展，增加了国际间的矛盾，[17]不利于国际范围内资源的有效配置；[14][15]

2. 加大市场交易成本，外汇管制的存在可能促使非法外汇交易和黑市的发展，这些市场通常不受监管，可能涉及非法活动[14][16]，外汇管制通常伴随着政府的干预和幕后操作，导致市场的不透明性，容易形成社会腐败之风；[17]

3. 在外汇管制下，汇率由政府执行决定，外汇的供求也会承受比较严格的制约。因此在外汇市场不能执行多边交易，资本也无法自由流通，产生国际金融市场的分裂与解体，这与生产和资本的国际化显然不吻合合。而且严格的外汇管制，会让一国货币不能自由兑换其余外币，各国货币丧失了可兑换性，无法执行多边贸易，进而缩减了世界贸易的规模，市场机制的作用不能充分发挥，[17][13]不利于一国经济的长远发展。[14]

相关事件

非法外汇交易

2012年6月至2016年9月，夏某为实现非法向境外转移资产目的，将14188.45万元人民币打入地下钱庄控制的境内账户，通过地下钱庄兑换外汇汇至境外账户，用于偿还境外赌债。根据相关规定，境内个人从事外汇买卖等交易，应当通过依法取得相应业务资格的境内金融机构办理。而通过地下钱庄、非法外汇交易平台进行外汇交易等行为是监管机构重点打击行为。[27]

2015年1月至2017年3月，中国交通银行厦门前埔支行在办理内保外贷签约及履约付汇时，未按规定对债务人主体资格、贷款资金用途、预计还款资金来源、担保履约可能性及相关交易背景进行尽职审核和调查。让一些企业有机可乘，非法套取国家外汇。[27]

奥地利外汇管制

奥地利国家银行是奥地利的中央银行，也是外汇管理部门。奥地利法定货币为欧元，实行浮动汇率制。该国进出口工业产品须经联邦经济事务部颁发许可证，进出口农产品须经联邦农业、林业、环境和水资源管理部颁发许可证。大多数出口商品无须取得许可证。奥地利作为欧盟成员国，遵循欧盟的共同商业政策，限制对纺织品和服装类的工业产品的进口。在个人外汇管理方面，携带等值或大于1万欧元的本币或外币现钞出入欧盟必须进行申报。携带大于等于1万欧元的游客需向其出入欧盟的有关成员国相关机构进行申报。游客若不进行申报或所提供信息不正确或不完整，则视为不符合申报规定，应没收现金。[28]

孟加拉国进出口管制

孟加拉国在对货物贸易出口方面，一般情况下，出口货款须在装船后四个月内汇回。若超时未足额收汇，由授权经销商向孟加拉银行报告相关情况。对出口设定强制结汇比例，相应外汇须出售给授权经销商，出口收入留存率分15%、75%、80%和 100%四档。进口方面，采用负面清单管理，进口商须在商务部登记，进口付汇一般需开具信用证，并由授权经销商签发信用证授权表。信用证授权表不适用于从以色列进口和以色列船只运输的货物。进口有配额管理要求。超限额的进口预付货款，需出具预付货款保函。[28]

白俄罗斯进出口管制

白俄罗斯在货物贸易方面，以本外币结算的进出口交易不受限制，但是价值超过1万美元的，受海关强制性监管要求，必须进行申报。出口方面，货物出口90天内须完成收汇，超过90天须向白俄罗斯国家银行报告并获得许可。出口商品和服务所得收益须在7天内存入白俄罗斯国内银行。自2016年9月1日起，白俄罗斯货物出口和服务收入汇回境内的比例要求由30%降到20%。进口方面，自2015年5月13日起， 白俄罗斯国家银行解除了对进口提前付汇的限制，居民须在提前付汇60天内完成进口交易，超过60 天须经白俄罗斯国家银行批准。货物贸易进口采取负面清单管理模式，进口商可通过信用证进行融资。[28]

注释

[a]根据布雷顿森林协定创立的第二次世界大战后国际货币体系。[19]

[b]个体或组织在某一时刻所拥有的某种特定金融资产的数量状况。[23]

参考资料

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