公共服务市场化

公共服务政府主导和市场化的再思考，让人们体会到了他们之间的各自优劣，是人们重新对中国不断迈进真理的新兴的治理之道。

张毛论断

所谓公共服务政府主导和市场化的再思考（酸枣刺上看到的几篇关于医疗体改的思考，令我茅塞顿开，再次尝到了如武学上所谓任督二脉霍然畅通的学思长进之喜乐。从而也提前开始了自06年初所谓性格反思和知识梳理否定之否定，对自由主义和市场化的信心再次恢复，同时当然也保留了前之否定过程当中所体悟到的对策思维和务实秉性）；原来张和毛的观念在根子上是相互排斥的，张延续的的确是传统的、切实（眼下之实）、可行的、政府的精华治理之道，而毛则似乎更代表了新兴的、更为深刻的、绝对真理性的、中国所需要不断迈进的治理之道！比如关于市场化，张一定会要求政府加强监管，和政府不完全放开，而这在毛看来是南辕北辙，毛会认为，根据技术力量的发展，和医疗市场的规律，关键是要真正的市场化，真正放开医疗市场，让竞争降低价格！——我最近大半年来可以说，是一直地在走张的道路，就是要增加可行性、中国历代治理智慧、对策等等，然而在今天和毛已经很少切近的时候竟然突然明白了其识之大用，他们的精髓和他们的重要性！真是巧啊，我曾经一直说自己是在张和毛的两种对立的学术趋向当中进步，然而似乎到了今天，在刚刚那几个篇医疗改革市场化还是政府主导的分析当中，才一下子真正豁然开朗，明白了他们各自之间的“优劣”！真所谓打通了任督二脉，而先前所认为的自己已经很了解自由主义和市场规则、制度分析的精髓以及也同时看透了他们的弱点就是所谓不顾实际云云的感觉，一下子重新获得了新的认识，自己根本没有走进去自由主义和市场规则、制度分析！象是武书上所展现出的那样，重新恢复了对于师门功夫的信心，哈哈！

改革原因

一、公共服务市场化是改革的趋势

20世纪70年代以来，面对政府的低效和财政危机，各国纷纷反思“官僚制”的弊端，进而提出了新公共管理理论，主张引入市场机制改进政府公共产品供给机制，同时，提高政府公共管理的绩效，运用非政府组织和民营部门提供混合公共产品；重视成本和绩效分析，以期提高公共服务的质量。其中“公共选择理论”强调关注于政府与市场、社会的关系，主张重新界定三者在提供公共产品和公共服务中的作用，缩小政府直接提供公共服务的职能，扩大市场与社会的作用；主张打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，私人企业、非营利组织、半独立的公共企业也可以提供公共服务”。以英国为开端，西方的主要国家成功地进行了公共服务市场化改革，这一改革降低了政府成本，缓解了财政负担，极大的提高了政府公共服务的水平。

我国在过去很长一段时间内，在生产力水平较低的历史时期，我国政府对公共服务领域的垄断发挥了一定的作用，但随着社会主义市场经济体制的建立和发展，公共服务市场化改革是必然趋势。

公共服务是指政府、非政府公共组织、非公共组织为社会提供的、基本的、非盈利性的服务。它既包括物质形态的公共物品，又包括非物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展所需要的服务型项目。其特点是投资资金量大、经济回报率低、社会效益居首位、具有显著的非排他性。政府作为公共服务的提供者，是政府在现代市场经济忠的一种最基本角色。这是由公共物品的特性及市场在提供公共物品是存在的市场失灵所决定的。

一方面，由于公共服务的非排他性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优。因此，政府必须通过国家预算开支，担负公共物品的生产和提供的主要责任。另一方面，市场机制在某些情况下，无法实现资源的最优配置，这就是“市场失灵”，与公共服务相关的“市场失灵”主要表现在其外部性，由于外部性问题不是通过市场交易出生的，因而也就不能通过市场机制来加以解决，只能靠政府来解决。

由于公共服务的特点，加上市场在提供公共服务时存在“市场失灵”的地方，以及政府有责任保障公民得到满意的公共服务，这就成为了政府干预公共服务的最充分的理由。

虽然，“市场失灵”可以靠政府去弥补、纠正，但政府在提供公共服务中也同样存在着“政府失灵”现象。随着公众对公共服务的需求越来越旺盛，政府公共服务供给不足，财政支出没有严格控制，政府机构不断膨胀，成本不断加大，公共服务质量和效率降低，这些迹象表明，市场机制做不好的事情由政府直接来做也未必能做好，政府不能完全替代市场。

因此，公共服务不能完全交给市场，也不能完全由政府负责，政府和市场都应参与，在公共服务的提供中引入市场竞争机制，通过竞争提高效率，使投入少而产出多；通过竞争打破垄断，使供给者对公众的需要做出反应；通过竞争推动人们去创新，改善公共服务的质量。公共服务市场化是改革的必然趋势，是完善社会主义市场经济体制的客观要求，是经济社会良好发展的需要。公共服务市场化有利于转变政府职能，有助于和谐社会的构建和发展。

二、我国公共服务市场化必须适度 我国的公共服务市场化是一个长期的变革过程，在此过程中难免出现许多问题，诸如：传统思想观念的影响；政府过度垄断，财政压力过大，供给总量不足，供给水平不平衡；市场不成熟，市场运行机制不完善；公共服务供给方式单一，非政府组织发育不全；甚至在某些领域存在着市场化过度的现象等。

从我国公共服务市场化存在的问题来看，一方面，我国现有的公共服务体制是在计划经济条件下建立起来的，它有两个典型的特点：一是公共服务基本上是由政府部门一家独揽；二是政府依靠行政命令采用计划分配方式提供公共服务。大量的事实证明，这种公共服务体制不仅使政府在人力、物力、财力上不堪重负，而且公共服务的效率和质量也难以提供。因此，必须引入市场机制。另一方面，我国的市场化必须适度。在任何社会，我们必须分配有限的资源，一些公共服务可以市场化，而另一些仍由政府提供为好，那么，其是否得当的“度”如何把握？应具体问题具体分析，在“市场失灵”的时候，政府应加强监督和控制，在“政府失灵”的时候应该引入市场机制。

因此，必须在科学实践中把握公共服务市场化“度”的问题，从而使整个社会健康发展。具体来讲包括：

度的方法

1、加强公共服务市场化的法制建设。只有健全的法律法规体系才能保障市场化过程的规范化，便于政府监督和控制。这就需要政府提供有效的制度保障，减少市场化过程中的成本和风险因素。一方面，政府需要建立完善的法律法规体系，防止私营部门弄虚作假和公私勾结。目前我国民主监督制度尚不健全，尚未建立公开、公平、公正的招标、投标制度，也没有严格的审计制度。在这种情况下市场化改革，难免出现“暗箱操作”，这样反而会增加公共服务的成本和风险，因此必须尽快出台相关法律法规，如<反垄断法>等，并建立健全建立公开、公平、公正的招标、投标制度，保证信誉良好、资质优良、价格低廉的企业承包公共服务项目。另一方面，政府要通过立法，为公共服务社会化创造公平的发展环境。

2、培育市场。有学者研究指出：“2000年中国经济的总体市场化程度未超过50%，以此为基数，到2010年接近60%，2020年达到70%，成为准市场经济国家”。由此看来我国目前的市场化程度并不高，只能在逐步推行公共服务市场化的过程中，加大力度培育市场，充分发挥市场在资源配置方面的作用。

3、明确公共服务市场化对象，进一步研究公共服务的供给范围，一些必须由政府提供，而另一些可市场化或部分市场化。第一、基本公共服务如：国防、外交、义务教育，以及突发事件和紧急情况等，由于此类物品在消费上的非排他性和非竞争性，消费者会出现“搭便车”现象，导致“公地悲剧”的产生。按照福利经济学的观点，应该全部由政府供给。第二、具有非竞争性强和非排他性弱的服务，如邮电、电信、民航、铁路服务等传统上属于垄断性服务，应逐渐打破垄断，国有公共部门可进行公司化改革，通过入股方式吸引外部投资主题的参与，同时政府发送市场准入的限制，将一部分公共服务的供给交给私人部门去完成，在政府的引导下形成一种竞争机制，施训安公共服务的市场化运作。第三、具有非竞争性弱和非排他性强的服务，如公共环境、文体事业、公共医疗、公共交通和社会保障等，则可引入竞争机制，由市场进行调配。

4、明确政府和市场的各自责任。明确政府和市场之间的“非零和博弈”关系，在很多领域，政府和市场并非是“非此即彼”、“此消彼长”的对抗性关系，而是一种相互补充的合作态势。所以应把政府手中掌握的资源配置权利适度还给市场，实现市场机制配置资源的优势。而政府则对公共服务的供给由直接生产转为组织协调、规划决策、加强市场的法制建设及监督管理，实现政府在保障社会公平及市场良好运作的优势。

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，公共服务市场化是必然趋势。因此，我国的公共服务市场化必须将政府作用与市场调节紧密结合起来，必须根据我国国情，根据我国市场经济发展的程度，把握政府主导作用的尺度，把握市场化的尺度，建设有中国特色的公共服务市场化道路。

理性思考与建议

大力推行公共服务市场化改革，是优化政府职能、促进政府转型发展的重大举措，是创新体制机制、提高公共服务品质和效率的重要手段，也是改善民生、构建和谐社会的重要途径，深化这一改革具有划时代的创新意义。当前，要提升公共服务市场化水平，实现此项改革新跨越，必须深刻理解和全面认识公共服务市场化的内涵和要求，同时要敢于实践探索，善于政策创新，着力破解改革难题和瓶颈。为此，我们着重以实践需要和实际工作为视角，围绕公共服务市场化改革与政策创新的若干问题进行理性思考与探讨。

一、公共服务的内涵特征与基本类型（一）公共服务的内涵特征

要研究公共服务市场化问题，首先要明确公共服务的概念和特征。目前，关于公共服务的内涵，理论界和实践领域还没有形成一个统一的、共识性的看法，其中有三种观点比较有代表性：其一是从消费特点的视角来界定公共服务，认为公共服务属于公共物品，具有消费的非竞争性和非排他性，包括加强城乡公共设施建设，发展社会事业，发布公共信息等。其二是从提供主体的视角来界定公共服务，认为公共服务一般指由政府直接出资兴建或提供的基础设施和公用事业，如水、电、煤、道路、通讯、邮政等。其三是从需求特点的视角来界定公共服务，认为公共服务是指社会公众共同需求的、为人们日常基本生活所必需的、可持续性和非盈利的服务。

总之，理解公共服务的视角有很多，但关键和重点在于对“公共”的理解。从这一视角出发，我们认为，公共服务是指社会大众普遍需求，对区域整体发展有重要影响，具有规模效应特点，存在收益外溢现象的一般性或普遍性服务。其具有以下显著特征：

一是大众性。公共服务不是少数人的特定需求，也不是只针对少数人的特定服务，而是满足公共需求的普遍性服务，具有规模效应特点，通常通过共济互助方式进行生产。

二是基础性。公共服务是满足公众日常生活和国家发展所必须的服务，内容和标准都是按照基本需求的底限来设定的，其收益会在一定程度上外溢，为此政府必须承担提供责任。当然，不同的公共服务收益的外溢程度有所不同，据此政府应该介入的程度也有所差异。

三是相对性。公共服务与经济社会发展水平密切相关，发展阶段的差异性会导致技术能力和社会需求的变化，公共服务的范围和标准也会随之调整；同时，公共服务的层次也是相对的，社区、城市、国家都可以成为公共服务的范围。

四是广泛性。公共服务的内容比较广泛，涉及多个领域，既包括物质产品（水、电、气、路、通讯、交通工具等），又包括非物质产品（安全、医疗、教育等）。

（二）公共服务的基本类型

根据上述标准，本文所研究的公共服务，主要是指涉及广大人民群众（包括企业、社会组织），对区域整体和公民个体发展有重要影响的各类基本服务。公共部门（机关事业单位）内部的具有业务属性的技术类服务（如区域中长期发展规划编制等）和具有辅助支持功能的事务类服务（如机关后勤等）则不包括在内。从内容和形式来看，本文所指的公共服务主要包括四大类：

一是基础设施类公共服务。是指需要国家介入的，为公民（包括企业、社会组织）从事生产和生活提供设施条件的基础性服务，如水电气、交通与通讯设施等。

二是经济发展类公共服务。是指需要国家介入的，为公民（包括企业、社会组织）从事经济活动提供支撑的配套性服务，如科技推广、政策性信贷等。

三是社会发展类公共服务。是指需要国家权力介入的，为满足公民社会发展活动直接需要所提供的服务，如教育、医疗、社会保障等。

四是公共安全类服务。是指需要国家权力介入的，为保障公民财产和人身安全所提供的基本服务，如国防、治安服务等。

二、公共服务市场化的内涵与要求

（一）公共服务市场化的内涵特点

公共服务市场化，是指政府通过有效方式筹集资源，作出决策，确定公共服务标准，然后再以市场机制为杠杆，通过招投标、合同承包、特许经营等多种方式调动私营部门、非赢利部门等参与，在竞争中完成生产提供的公共服务供给方式。具体而言，就是某一层级政府依据本地经济社会发展水平、财力基础和民众需求，根据规定程序确定公共服务供给内容和标准后，再以具体的政府机关或部门作为发包方，通过明确条件和资质的准入制度，按照一定程序公开择优遴选承包商，签订报酬与服务数量、质量、效率相挂钩且与规范考核评价结果相联系的合同，将公共服务生产任务承包给有关市场主体（社会组织主体）的公共服务供给过程。这一创新性改革具有以下特点：

一是需求导向。公共服务市场化强调公众参与，赋予公众更多的选择机会和发言权，政府或主管部门是代理商和组织者，通过广泛征求民意获悉公众需求，然后以此为依据确定公共服务的品种、数量、方式及方案，使其更加符合社会公众和区域发展的需要，从而让民众和服务对象得到更多、更好、更满意的服务。

二是多元化主体。公共服务市场化主张公共服务提供和生产相分离，鼓励生产主体多元化，政府部门、私人企业和社会组织都可以成为公共服务生产单位，发包单位和“消费者”可以围绕多个主体自主选择，原来的政府和服务对象两方关系，演变成为政府、服务对象、服务承包方三方关系（或者加上“服务评价方”成为四方关系）。

三是间接生产。公共服务市场化坚持“决策”和“执行”相分离的原则，政府部门或主管单位主要充当服务的规划者、组织者、调控者和监督者，而不直接生产公共服务，具体的生产职责通过市场的方式交由私营部门和社会组织承担。政府成为发包方后，主要通过服务外包的方式向市场或社会主体“采购”服务，更多地从服务对象角度出发，考核、评价、督促服务承包方改进提高服务水平。

四是政府主导与市场机制有机结合。公共服务市场化是政府主导下的市场化配置机制，通过引进市场中的优胜劣汰机制，把有限的公共资源向最优的生产主体倾斜，从而提高公共服务的供给效率和质量。但进行市场化改革的目的，不是单纯为了营利，而更是为了促进公共服务均等化、优质化发展，为社会和公众提供更多、更好、更满意的公共服务。因此，政府要对改革进行严格监管，公共服务价格不能“随行就市”，在改革绩效评价上既要考虑到承包商的利益，更要考虑到民众的满意度。

（二）公共服务市场化的内在要求

作为一种制度创新，要提高公共服务市场化具体改革项目的成功率和整体发展水平，必须全面把握其内在要求：

一是要明确公共服务内涵和边界。当前对于“公共服务”的理解存在着多种误区，各级政府都不同程度地承担了许多不属于自身职责范畴的任务，所提供的服务中有一些属于“伪公共服务”范畴。所以，要推进公共服务市场化改革，首先必须要解决公共服务“是什么”和政府应该“提供什么”的问题，只有这样才能清晰界定市场化改革的对象和边界。

二是要明确政府职责所在。公共服务是社会大众的普遍需求，对区域整体发展有重要影响，有效供给各类公共服务是政府应尽的职责。进行市场化改革并不意味着政府可以当“甩手掌柜”，把供给公共服务的责任推给市场，而是要求政府对公共服务供给环节进行细分，在不放弃责任的基础上，把可以交给市场的环节让市场去做，从而达到降低服务成本、提高服务品质和效率的目的。因此，公共服务市场化改革只是政府履行职责方式的调整和优化，而不是责任的让渡。

三是要发挥市场机制优势。公共服务供给可以区分为提供和生产两个环节，市场对于资源有效配置有着天然的优越性，要通过招投标、公民自主选择等市场化方式，建立起竞争机制，推动公共资源利用效率和公民满意度的提升，充分发挥市场在公共服务生产环节的优势。

四是要有基础条件支撑。公共服务市场化涉及到政府理念和实际操作多方面的变化，是一项复杂的系统工程，其顺利实施有赖于各方面的条件作保证。从实践来看，相对成熟的市场机制、民主化的公共决策体制、法制化的政府行为、有效的市场化技术甚为关键，比如要有成熟的公共服务承包商、完善的公共服务合同制度作支撑等。

三、公共服务市场化改革中的政府角色与责任

在公共服务供给中，政府的职责主要体现在提供环节上。围绕这一职责，在公共服务市场化改革过程中，政府主要应承担以下角色与任务：

一是总体的调控者。政府应通过多样化的制度安排，收集辖区居民的公共服务需求信息，并结合区域经济社会发展实际，对公共服务供给做出规划安排，进行总体调控，明确公共服务供给的基本类型、总体规模、具体标准、先后顺序和空间分布。同时，根据分类管理的原则，选定公共服务市场化改革的具体领域，确定公共服务外包业务的具体品种、数量质量标准和操作思路。

二是经费的补贴者。市场化改革以后，公共服务提供和生产相分离，形成了多元化的生产经费筹集机制，但这并不意味着政府可以放弃经费责任，政府作为公共服务的供给者、发包商，应筹集经费对承包商或消费者予以补贴。当然，具体补贴多少主要取决于公共服务的属性，属性不同政府应承担的经费责任也有所不同。如义务教育，政府就应对消费者或生产单位进行全额补贴；而自来水、煤气等，生产单位可以适当收费，政府只需给予生产主体部分补贴即可。

三是政策的制定者。政府应制定公共服务市场化改革的政策法规，确保这一改革高效、有序进行。比如需要制定一视同仁的准入制度、公开择优的采购承包制度、科学可行的绩效评价考核制度和动态调整的激励制度等。同时，政府还应建立促进公共服务市场化的政策创新体系，为这一改革提供配套支持。比如需要制定推动事业单位转型发展的改革政策，社会中介组织高效发展的扶持政策，民营资本进入公用事业领域的促进政策等。

四是秩序的监管者。进行市场化改革后，服务采购、服务外包将广泛兴起，公共服务类市场进一步发育，政府必须承担起服务市场监护者、监管者的职责，维护市场秩序。一方面，政府及各部门应加强政策研究，强化依法行政和司法保障工作力度，切实保护各类生产主体合法权益，促进市场有序运营，防范市场风险，保障社会稳定。另一方面，政府及各部门应加强服务标准体系建设，对生产者的服务绩效进行评估和监督，切实保护“消费者”的合法权益，让社会民众获取更优品质、更多数量的公共服务。

五是改革的组织者。公共服务供给涉及提供、生产、消费等多个环节，市场化改革更是一项系统工程，政府需要发挥自身组织协调方面的优势，履行好改革组织者的职责。一方面，政府及各部门应谋划市场化改革思路，制定操作方案，组织实施这一改革，比如要明确服务外包或采购的品种、数量，制定招投标方案等。另一方面，政府及各部门应利用自身优势，促进发包单位、市场主体、社会民众合作互动，构建和谐的公共服务供给秩序，提高公共服务供给效率，比如需要组织承包单位与消费者进行产品意见交流等。

四、推进公共服务市场化改革的政策创新

目前，公共服务市场化改革已在我国各地陆续展开，并取得了阶段性的成果，但要深化这一改革也还面临着思想理念滞后、体制机制制约、专业人才缺乏等障碍。为此，必须要把握方向，找准领域，进一步加强政策创新力度。

（一）围绕优化公共服务市场化需求表达进行政策创新

公共服务的重点在于保基本、促均衡，其涉及面大、影响范围广。要解决好“众口难调”的问题，确保市场化改革高效有序推进，就必须创新体制机制，围绕公共服务市场化改革的具体领域、数量规模和质量标准，建立广泛深入的社会调查和民主科学的行政决策制度。尤其要注意增加基层群众的知情权、话语权和一定的决策参与权，以进一步提升社会民众对改革的了解度、满意度和支持度。

（二）围绕健全公共服务市场化制度体系进行政策创新

公共服务市场化改革需要一个良好的法律和政策环境。为此，必须要加强政策创新，建立健全公共服务市场化改革的制度体系。首先，要建立科学规范的市场化运行机制，主要包括公平公正的资格准入制度、公开择优的采购承包制度、科学可行的评价考核制度和动态调整的激励制度。其次，要建立科学严谨的市场化改革监督机制，主要是规范政府职能部门及其官员的行为，防止市场化改革过程中腐败现象的发生。第三，要建立完整规范的市场化纠错机制，主要是防止因市场化改革而带来的服务价格上涨、社会阶层差距拉大、民营主体形成新的垄断等负面问题的出现。

（三）围绕推进政府职能转变进行政策创新

政府在公共服务市场化改革中居于主导地位，要深化这一改革必须要加强政策创新，进一步推进政府职能转变。首先，要推进政企、政事分开，加快社会事业单位和城市公用事业单位改革转型步伐，为公共服务市场化改革提供配套支持。其次，要改变目前我国公共服务市场化改革多头管理、政出多门、责任不清的现象，切实解决市场化改革成本高、效率低的问题，使政府职能部门能真正发挥好市场化改革组织者和推动者的作用。

（四）围绕提升公共服务市场化改革能力进行政策创新

公共服务市场化改革需要政府机构、市场主体、社会组织、人民群众等多个主体共同参与。因此，要深化这一改革就必须要加强政策创新，提升这些主体的市场化参与能力。首先，要鼓励、扶持民营企业、社会中介组织参与公共服务供给，逐步培育出一批有能力、有意愿的优秀公共服务承包商。其次，要推动地方政府学习实践公共服务市场化模式，逐步改变政府职能部门及其官员招投标、定价、业绩监督等方面专业知识和实践经验不足的问题。第三，要加快社区层次上的公共服务市场化改革步伐，改变公共服务供给中民众对政府的依赖心理，不断增强社会民众对公共服务市场化改革的感性认知、理解程度和支持力度。