特殊保障措施

特殊保障措施是一种专门针对中国产品的歧视性保障措施，其实施的目的、前提条件和实施程序与一般的保障措施有很大的不同。但是，特保毕竟属于保障措施的一种，其设置的目的不外乎有二：一是能够专门针对中国的产品实施，二是能够比较容易的实施。

保障措施

特殊保障措施

保障措施的实施条件

保障措施是WTO依据情势变更原则而设置的一种救济手段，其目的是为了弥补成员国由于履行关税减让和取消其它贸易壁垒的义务而产生的损害。依据GATT第19条、《保障措施协定》和涉及保障措施的相关案例可以确定保障措施的实施要件如下：

（一）实体要件

（1）不可预见的发展（unforeseen developments）

GATT19条第1款（a）规定：“如因未预见的发展或因一缔约方承担本协定义务（包括关税减让在内）而产生的影响，使某一产品输入到这一缔约方领土的数量大为增加，对这一领土内相同产品或与它直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或造成严重损害威胁时，这一缔约方在防止或纠正这种损害所必需的程度和时间内，可以对上述产品全部或部分地暂停实施其所承担的义务，或者撤销或修改减让。”因为《保障措施协定》没有关于“不可预见发展”的相关规定，所以GATT19条中关于“不可预见的发展”的效力问题就存在争议，成员方经常在实施保障措施是否就此进行证明而争论不休。但是在韩国奶制品一案中上诉机构明确了成员有义务证明这一点。另外，必须明确的是GATT1994第19条规定增加的进口必须是“如因未预见的发展和因一缔约方承担本协定义务（包括关税减让在内）而产生的影响…”不可预见的发展必须是缔约方承担GATT协议义务而产生的影响。

（2）进口增加（increased imports）

进口增加包含以下要素：首先，进口增加必须是无论从质量上和数量上来说，是迫切、突发、急剧和显著的，足以引起“严重损害”或者“严重损害威胁”。可是，《保障措施协定》并没有明确规定“急剧而显著的增加”的具体条件。例如25%的增加相对于24%的增加来说是否是急剧而显著的，就存在争议。但是这迫使主管机关必须衡量一段较长时期的进口。在衡量完这种进口后，专家小组就可以审查这种进口的异常的增加是否足以急剧而显著。例如，如果相同的进口增加在一年内重复发生，并且如果我们认为该产业系统可以自行解决这种不稳定的状况，那么25%的进口增加就不能够证明实施保障措施的合理性。其次，《保障措施协定》第2.1条中使用的“进口”是现在进行时态的“正在进口”，因此对于主管机关来说，必须要检查最近一段时期的进口，而不应该仅仅调查过去几年的进口。

（3）生产同类或直接竞争性产品的国内产业（the domestic industry that produce like or directly competitive products）

首先，分析一下主管机关确定“国内产业”的步骤。《保障措施协定》第4.1条定义了“生产同类或直接竞争性产品的国内产业”。依据该定义，为了要确定这些“国内产业”，上诉机构认为国内主管机关在采取调查和决定实施保障措施之前，必须遵循以下三步：（1）确定其进口正在增加的特定产品的范围，避免误选不相关的产品；（2）根据WTO规定的标准，确定国内产品与进口增加的产品是“同类或直接竞争性产品”；（3）依据“同类或直接竞争性产品”确定该“国内产业”。

其次，在保障措施调查中确定“同类或直接竞争性”的实质性标准是：（1）产品的物理性质；（2）产品能够履行同样的或相似的用途的程度；（3）消费者认为并把产品作为替代产品履行特定的功能并满足一定的需求的程度；（4）为了关税的目的对产品的国际分类。

（4）严重损害或者严重损害威胁（cause or threaten to cause serious damage）

《保障措施协定》为严重损害或者威胁的确定设置了严格的条件。依据《保障措施协定》第2.1条的规定，某一成员方只有认定存在严重损害后才可以实施保障措施。第4条又为主管机关的认定设置了附加的要求。首先，主管机关在评估企业状况的所有有关的客观\可量化的因素时，应当全面解释这些数据的本质和所采纳的数据的合理性。其次，主管机关的报告必须要阐明该成员方实施保障措施所考虑的各种相关因素，并且要尽量公开所使用数据的具体信息，这种做法的目的是要给利害关系方以机会，使他们能够得知主管机关涉及的事项。另外，如果专家小组发现一些可替代性解释是合理的，如果依照那些可替代性解释来看，主管机关的解释好像不充分，那么主管机关的这个解释就不是合理的。

（5）“进口增加”和“严重损害或者严重损害威胁”之间存在真正、实质的因果关系（the existence of a genuine and substantial causal link between increased imports and serious injury ）

《保障措施协定》第4.2（b）条规定：除非调查根据客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，否则不得作出（a）项所指的确定。如增加的进口之外的因素正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于增加的进口。第4.2（b）条包含两项义务。第一是要证实进口增加和严重损害之间有因果关系。第二是要确定由其他因素导致的损害没有归因于进口增长。由此确定了在判定因果关系时必须履行“不归咎原则”的要求。

（二）程序要件

除了上述实体性要件外，实施保障措施还要履行一定的程序义务。GATT第19条第2款规定，缔约方在根据本条第一款的规定采取行动之前，应尽可能提前用书面通知缔约方全体，以便缔约方全体以及与这项产品的出口有实质利害关系的缔约方，有机会与他们就已采取的行动进行协商。如涉及的是有关优惠方面的减让，在书面通知中应该注明要求采取行动的缔约方的名称。在紧急情况下，如果延迟会造成难于补救的损害，不经事前协商，可以采取本条第一款规定的行动，但在采取行动之后，必须立即进行协商。《保障措施协定》第12条也规定了通知和提供磋商机会的义务。

实施条件

特殊保障措施

通过上述对保障措施实施条件的论述，可以看出WTO对保障措施的实施设置的条件是相当严格的，并且有一定的实施细则可以遵循。特殊保障措施是专门针对中国产品设置的歧视性保障措施，其设置目的就是要降低对中国产品实施保障措施的限制，因此其实施条件相对于一般保障措施来说要宽松。至于其实施条件究竟如何，下面，根据中国《加入WTO议定书》 、相关国家关于特保的立法以及美国特殊保障措施第一案――座椅升降装置案的裁决，对特保的实施条件进行具体的阐述。

（一）实体要件

（1）市场扰乱

《中国加入WTO议定书》第16条第一款规定：原产于中国的产品当进入任何一个WTO成员方境内时，其数量的增加或者所依条件，若对该成员方生产同类或直接竞争产品的各生产商，造成或威胁造成市场扰乱时，受此影响的该成员方应请求与中国磋商以寻求双方满意的解决办法，包括该受影响成员方是否要诉诸《保障协定》规定的措施。对生产同类或者直接经竞争产品的国内产业造成实质损害或者实质损害威胁的一个重要原因，其实质要素归结如下：

1.进口快速增长（increasing rapidly）

市场扰乱要求进口增加必须是绝对数量或者相对数量的快速增加，这与保障措施的规定有略有不同。后者强调的是质量和数量，而且必须是迫切、突发、急剧和显著的，并且足以引起“严重损害”或者“严重损害威胁”。前者的要求不在于质量和数量，强调的是速度。这与两者产生的原因有关。保障措施的产生原因是：WTO成员依照总协定减让关税和取消其它贸易壁垒，在履行承诺的过程中，进口一般会增长。但是这种增长如果在一定幅度内是可以预期的或合理的，则没有问题。但是如果超过了一定的幅度，引起了严重的负面效果，则不是WTO成员所预期的了，所以保障措施的实施一定要强调不可预期的质量和数量的增长。而特殊保障措施产生的原因，是因为中国产品的“物美价廉”，其他成员担心在对中国减让关税和取消其它贸易壁垒之后，中国的产品会蜂拥其市场。因此，在特保中所强调的是增加的速度，而不是质量和数量。

2.生产相同或者直接竞争产品的国内产业（the domestic industry that produce like or directly competitive products）

《中国加入WTO协议书》第16条没有对“生产相同或者直接竞争产品的国内产业”进行定义。依据“种属原则”，因为特殊保障措施是保障措施中的一种，则对于特殊保障措施的规定属于特别法的性质，那么根据有特别法依据特别法、无特别法依据普通法的原则，所以特殊保障措施没有规定的地方应当比照《保障措施协定》中的相关内容进行执行。所以，笔者以为《中国加入WTO协议书》第16条中的“国内产业”应当按照《保障措施协定》中“国内产业”的范围进行衡量。

3.实质损害或者实质损害威胁（cause or threaten to cause material damage）

这一点与《保障措施协定》中的“严重损害”不同。《中国加入WTO议定书》中没有规定“实质损害”，美国的特保利法中对此也没有进行规定。“实质损害”一词来源于《反倾销协定》 ，我们可以以此进行比较分析。《反倾销协定》中虽然没有直接给实质损害下一个明确的定义，但是规定了在确定损害时应当考虑的几个因素：1，被调查的进口产品的进口数量情况；2，进口产品对进口国市场同类或者直接竞争产品市场价格的影响；3，进口产品对进口国内生产同类或者直接竞争产品的国内产业的影响。美国国际贸易委员会（ITC）对来自中国的座椅升降装置进行特殊保障措施调查时就是从这三个方面分析其国内产业是否受到了实质损害或者是指损害威胁的，因此这三点还是有参照意义的。

4.进口快速增加和实质损害之间存在重要因果关系（the existence of a significant causal link between increasing rapidly imports and material injury）

这一点也与保障措施中的“真正、实质性的因果关系”也有很大的不同。“真正、实质性的因果关系”要求进口增加是严重损害的最重要因素，这意味着不但进口增加导致了严重损害，而且还要证明其他因素不能引起这种严重损害。这个要求是很严格的，因为主管机关要从正反两个方面证明进口增加和严重损害之间的因果关系。可是“非归因分析”（non-attribution analysis）从实践操作上来说是很难证明的，这个要求极其严格，同时也使得上诉到保障措施委员会的保障措施案大都取得苞粟的后果，此原则的严格性就略见一斑了。而“重要原因”是指严重的造成国内产业实质性损害的一个重要原因，而不是最重要的原因，其重要性无须等于或大于其他原因。

（2）引起重大贸易转移的行为

这是能够引起特殊保障措施的另外一个独立原因。中国在《加入WTO议定书》的第16条承诺：如一WTO成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或者威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与与中国和/或有关WTO成员进行磋商。…如此类磋商未能在作出通知后60天内使中国与一个或多个有关WTO成员成协议，则请求磋商的WTO成员在防止和补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或者限制自中国的进口。

（二）程序要求

《中国加入WTO议定书》关于实施特殊保障措施的程序性规定基本上与《保障措施协定》中的相同，不过有以下几点上需要注意。

第一，实施特殊保障措施的期限。关于特殊保障措施的实施期限《议定书》中没有具体规定。不过，依据《中国加入WTO议定书》第16条第1款的规定“受此影响的成员方可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意地解决方法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施”，以为特殊保障措施只是保障措施的一种，其与保障措施的不同关键在于特殊保障措施降低了实施保障措施的条件而已。而特殊保障措施没有规定的地方仍旧要适用《保障措施协定》的相关规定。因此，以为按照《保障措施协定》的相关规定，特殊保障措施的期限一般为4年，在特情况下的延长不得超过8年。至于《议定书》第16条第9款的规定-本条的适用应在加入后12年终止，指的是在此期间届满后其他成员国不得针对中国的产品再根据该条的规定实施特殊保障措施。但是已经存在、仍处于有效期的特殊保障措施仍得继续实施，直至其有效期届满。同时，因为此时该特殊保障措施所依据的准据法已经失效，实施该特殊保障措施的成员方不得在该特殊保障措施的有效期届满后再做出延长实施期限的裁定。该12年的规定是指特殊保障措施条款的有效期限，而不是特殊保障措施实施的有效期限。

第二，关于报复条款的规定。《保障措施协定》规定如果一个保障措施是根据进口的绝对增长采取的，且该措施符合相关规定，那么被实施保障措施的成员国不得在保障措施有效的前3年采取报复行为。如果是依据进口的相对增长而采取的，则被实施保障措施的成员国在货物贸易理事会收到终止的书面通知30天后，保障措施实施的90天内，可以实施相应的报复手段。而《中国加入WTO议定书》第16条第6款规定：如果特殊保障措施是依据进口的绝对增长采取的，其规定与《保障措施协定》相同。但是，如果特殊保障措施是依据进口的相对增长采取的，中国只有在该特殊保障措施持续有效期限超过2年后才可以采取相应的报复手段。

重要性

中国《加入WTO议定书》中的特殊保障措施条款是为了加入世贸而接受的妥协性条款，中国的出口产品不可避免地要受到该条款的冲击，如何应对外国特殊保障措施的调查将会成为中国中国政府相关部门及企业下一步的主要任务。因此，如何应对特殊保障措施要成为中国政府相关部门及企业必备的常识。面对这种状况，法学工作者应首当其冲，为特殊保障措施实施条件中的法律问题扫平道路，以利于我过对特殊保障措施调查的应诉工作。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索！